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“生产者延伸责任”立法研究

  目前,我国固体废物管理中最突出的是电子、家电垃圾问题。我国《固体废物污染环境防治法》(1995年)第34条确立的“三化原则”(减量化、资源化和无害化)基本与发达国家的“4R原则”(Recovery 、Recycle 、Reuse 、Reduction)包含的理念是一致的。目前,只有个别地方政府在个别产品领域规定了生产者的延伸责任,例如江西省和山东省都规定电池的生产者、销售者和使用者应回收废旧电池。 国家没有明确规定生产者应当承担延伸责任,更没有相关的具体制度保障。这些电子家电废物的流向大致有两个:一是落后地区和农村,二是非法的拆解小作坊。小作坊用硫酸把这些废旧家电和电子产品的其他成分腐蚀掉而留下金、银、铜、锡等贵金属,非法拆解后,酸液以及有毒物质被填埋或渗入地下,会严重污染地下水,无法饮用,同时土壤也被彻底毒化,变成不毛之地。
  家电和电子废物对环境的危害巨大,但是相关产品的生产者数量较少,生产者、销售和消费链比较短,并且回收和再生又有很大潜在利润。所以,这是我国引入生产者延伸责任的首选领域。
  2 确立“生产者延伸责任”的立法建议
  关于建立生产者延伸责任制度的立法模式,西方发达国家几乎都是采取了在不同产品领域分别、逐项立法的模式,目前还没有就所有产品废物统一规定生产者延伸责任的立法尝试。因此,修改《固体废物污染环境防治法》(1995年),建立生产者延伸责任的方案是,在总则中规定生产者承担产品延伸责任,并通过授权性规范要求国家环境保护行政主管部门通过经济效益分析,逐个选择引入生产者延伸责任的产品领域,并具体规定责任范围、主体、形式、监督管理方式和法律责任。
  选择生产者延伸责任的使用范围应具体遵循两个标准。第一,产品废物对环境有现实或潜在威胁,具有下列特性之一就应视为有环境危害:一、产品废物含有长期不能降解的成分;二、产品废物含有有毒成分;三、产品废物不容易安全地进行最终处置。第二,具有实施生产者延伸责任的经济可行性。经济可行性又分为两个方面,首先是产品废物具有再利用价值;其次,生产者能够承受履行相应法律义务的成本。这些成本主要体现维持产品废物回收系统运行的费用。因此,某种产品的生产、销售和使用环节越少,其成本就越低。实施生产者延伸责任制度应当综合考虑这两个标准,如果某种产品废物有很大的环境危害性,即使生产者承担延伸责任的成本很高,也应当引入这一制度。如果某种产品包装或废物对环境和人体健康没有明显危害,但是具有再生经济价值,则可以引导生产者或其他社会主体回收和再利用,但不必规定强制性义务,比如,玻璃容器、废旧纸张等。发达国家适用生产者延伸责任的顺序是,首先在包装物领域引入该制度,进而扩大到电子和家电领域,再向办公设备、汽车、轮胎、家具、建筑材料等领域扩张。但是,我国的具体情况不同。在产品包装物方面,我国的日常消费品生产企业数量多,生产、销售和使用链条较长,并且这些固体废物对环境和人体健康的危害也较小,所以,中央政府可以鼓励、指导地方政府根据当地实际情况制定地方性法规。我国首先应该引入生产者延伸责任制度的领域是电子、家电和移动通讯设备。提出这一建议的原因在于:1迫切性。我国是电子、家电和移动通讯设备的消费大国,这些产品废物本身及其非法处理对环境和人体健康的危害极大。2 公平性。目前,在电子、和移动通讯设备领域,我国是很大的进口国,加之,类似产品的生命周期比较短,如果在这些产品领域不建立生产者延伸责任,实质上是默认发达国家向我国倾倒固体电子废物。我国已经开始向发达国家和地区出口家电产品,在这些领域建立了生产者延伸责任制度的发达国家就会相应地要求我国的出口企业承担责任,我国在这些领域引入生产者延伸责任是国际环境法公平原则的要求和体现,也维护我国环境利益的需要。3 可行性。电子、家电和移动通讯设备的产品废物含有大量有经济价值的贵重金属,生产者有经济利益驱动。另外,这些产品的生产者数量少,生产、销售和消费链条短,这样生产者就可以依托原有的销售网络完成其产品废物的回收,从而大大降低守法成本。


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