向法治政府目标迈出的重要一步
姜明安
【全文】
2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立用十年左右时间将我国各级人民政府建设成法治政府的目标。对于建设法治政府的任务，国务院无疑比地方各级人民政府肩负着更为重大的责任。国务院如何作为，其对地方各级人民政府的表率作用对于建设法治政府的整个工程无疑具有举足轻重的影响。最近，国务院向社会公布了新修订的《
国务院工作规则》的主要内容。从该《规则》主要内容所确立的原则、制度和公布《规则》主要内容这一行为本身，我们欣喜地看到，国务院已率先向法治政府的目标迈出了重要一步。
政府工作规则是政府对自身活动确立的有关实体和程序方面的要求。这些要求是否要形成正式的规范性文件，是否要向社会公布，我国法律对之并没有明确的规定，历届政府也没有这样的做法。在国外，除已制定了政府信息公开法的少数法治发达国家外，通常也很少有这样的法律规定和实践。我国国务院之所以这样做，表明了其建设法治政府的决心：其将自己制定的规范自己行为的规则公之于世，既是为了自律，鞭策自己毫不动摇地实行这些规则，更是为了接受他律，让全社会来监督自己坚持不懈地实行这些规则。
就《规则》的主要内容而言，其所确立的规范和制度均体现了法治政府的基本原则和要求。首先，《规则》在处理政府政务与人民的关系上，确立了执政为民、人民参与政务、人民监督政务的原则。“执政为民”是规范政府政务的宗旨、目的：政府的一切行为，无论是制定行政法规、规章，还是实施具体行政行为，都必须以人为本，从人民的利益出发，而不是从政府本身的利益出发，如为了自己的“政绩”，为了GDP而牺牲环境，牺牲农民的利益，牺牲子孙后代的利益等。“人民参与政务”是对政府政务运作提出的要求：无论是行政决策，还是行政立法、执法，都要通过一定形式、途径，如听证会、论证会、座谈会、网上讨论、书面征求意见等，保证人民的参与权。民主执政既要求政府内部会议制度的完善，不能什么事都由政府一把手说了算，还要求（更要求）公众参与制度的健全，不能再沿袭传统的行政管理模式：只有政府是管理者，老百姓只是被动的被管理者。“人民监督政务”是对政府政务运作控制提出的要求：政府实施行政行为，不仅要接受人大监督、司法监督、监察监督、审计监督，还要接受人民群众和新闻舆论的监督。人民群众通过申诉、控告、检举和在报刊、杂志、广播、电视、网络发表对政府政务的评价、批评等，监督政府政务的运作是现代民主和现代法治的基本标志。
其次，《规则》在处理政府政务与法律的关系上，确立了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的原则。“合法行政”要求政府按法律的明文规定行政；“合理行政”要求政府按法律的目的、原则、精神行政；“程序正当”要求政府按正当法律程序（如告知、说明理由、听取申辩、回避等程序）行政；“高效便民”要求政府按法律的宗旨（为人民服务）行政；“诚实守信”要求政府按法律的本质（公正性、稳定性和可预期性）行政；“权责一致”要求政府按法律规定的职权、职责行政（行使多大的有权力即要承担多大的责任）。《规则》为国务院及其工作部门确立的这些要求是现代依法行政的基本要求。这些要求不同于传统依法行政的要求。传统的依法行政（形式法治主义）仅仅要求政府机械地按法律的明文规定办事，而现代依法行政（实质法治主义）不仅要求政府按法律的明文规定办事，而且要合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。
