非政府组织的具体范围在各国有不同的理解，我国一般将三类组织，即社会团体、行 业组织和民办非企业单位列为非政府组织，而事业单位是否是非政府组织则存在分歧。 事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办 的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位依法举办的营利性 经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记 管理，主要包括公立学校、公立医院、研究院(所)等。(注：国务院：《事业单位登记 管理暂行条例》，1998年9月。)如果将非政府组织等同于民间组织，由于事业单位从政 府机构剥离，同政府有着紧密联系，往往不被认定为非政府组织；如果是从政府、非政 府组织和企业的角度对主体进行定位的话，事业单位无疑又属于非政府组织。事业单位 势必根据其组织设置和功能界定而出现分化，部分事业单位市场化而转化为企业，其余 部分将成为社会团体，而这些具有公益性质的社会团体，就可归入到非政府组织的范畴 。就现状来讲，很难说事业单位是非政府组织还是企业，但是可以肯定的是，事业单位 与政府有着泾渭分明的界限，其改革和分化势在必行。
　　非政府组织并非新生事物，但其成为现代社会重要的组织群体，与政府和企业并行存 在，并对整个经济、社会生活格局产生深远影响，是近几十年来的事情。非政府组织的 出现和发展来自两个方面的动力，一是公民参与社会管理的愿望和能力的需要。在利益 多元化背景下，公民参与公共事务的管理不仅是力所能及的，而且演化为强烈愿望；另 一则是社会事务管理的需要，政府需要将部分社会事务的管理让渡给非政府组织。
　　非政府组织与两个失灵有密切关系，一个是市场失灵，一个是政府失灵。资本主义自 由竞争时期，自由经济学家鼓吹市场万能，人们也信奉“管得最少的政府是最好的政府 ”，政府主要在国防、征税、治安等有限范围内发挥作用。但是随着通货膨胀、大面积 失业、垄断以及严重经济危机的出现，才逐渐意识到市场在调配社会资源、优化市场结 构、保持企业竞争力等方面有效，但是在提供公平竞争、维护弱者权益、促进社会协调 发展、完善市场环境等方面无能为力，由此发现所谓“市场失灵”难题。而前苏联和计 划经济体制下的中国则走了另一个极端，即政府包揽一切，不分微观、宏观，掌控社会 资源分配、企业生产任务安排、公民日常生活等方方面面，虽然在实行初期取得相当成 果，但随着时间的推移，企业丧失自主性、个体缺乏独立性、资源未能有效利用、整个 社会欠缺协调发展等问题暴露无遗；与此同时，西方资本主义国家过分倚重政府的做法 也产生了许多新问题，由此，“政府失灵”逐渐被人们所认同。市场失灵和政府失灵是 各国非政府组织求得生存和发展的重要背景。人们向市场和政府之外寻求出路从而使非 政府组织的的发展获得新契机。非政府组织不仅是公民表达意见主张、实现结社权的基 本形式，也是政府与社会的中介，是政府与企业的协调者。一些政府管不了或者管不好 的事情由非政府组织来做取得了良好效果，所以也就出现了近年来我们经常听到的关于 政府“还权”于社会以及“小政府，大社会”的提法。非政府组织代表了市民社会或者 说公民社会的生成与发展，代表了现代社会格局变迁的新动向，为法律制度和法学研究 提出了崭新的课题。

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