五、政府和政府工作人员从只监督他人到自己也接受监督
根据中国50年代的政治体制，各级人民政府均由国家权力机关产生，接受国家权力机关的监督，国家权力机关的监督是一种外部监督，除了外部监督以外，政府内部还设立了专门的行政监督机关——监察部〔17〕，对行政机关及其工作人员履行职责和遵纪守法的情况进行监督。由于当时各级人大的制度还不尽完善，并没有很好地行使对各级政府的监督职能，从而对政府机关及其工作人员实施法制监督的主体主要是监察部。然而，到50年代后期，监察部也被撤销。这之后直至80年代，政府机关及其工作人员成了只监督他人而自己不受监督的特殊“公仆”。
法治是与权力制约与监督联系在一起的。没有制约与监督的权力必然导致滥用与腐败。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此，必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”〔18〕。中国通过文革的教训已深刻认识到对政府权力加以监督和制约的必要性。因此， 80年代初期通过的
宪法，加强了各级国家权力机关对政府的监督力度， 如规定全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同
宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；全国人大和全国人大常委会有权组织特定问题的调查委员会，对特定问题进行调查；全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常务委员在开会期间，有权依法定程序对国务院或国务院各部、委提出质询，等等〔19〕。其次，也是非常重要的一项措施，即是1986年，六届全国人大常委会第十八次会议决定重新设立监察部，对国家行政机关贯彻实施国家法律、法规和政策的情况以及国家行政机关工作人员遵纪守法的情况进行监督。监察部成立以后，办理了许多大案要案，揭露和处理了一大批上至省、部级，下至普通科员、办事员的违法乱纪和各种腐败行为的案件。再次，就是建立行政诉讼制度，通过人民法院审理行政案件对行政机关依法行使职权的行为进行监督〔20〕。权力机关、监察机关和司法机关的监督，即构成了目前中国比较严密的行政法制监督体系和机制。当然，目前这个体系和机制仍有缺陷和不足，需要进一步改进和完善。
六、对行政权的控制从只注重实体制约到同时注重程序制约
中国在“文革”以后，开始注重对行政权的控制和制约，建立了各种相应的监督制度，形成了较为严密的监督体系和机制，这已如前所述。但这种监督和制约往往是只及于权力行使之前或权力行使之后，权力行使之前是通过法律确定行政机关权力的界限，使其不得无限行使权力；权力行使之后是通过各种监督途径追究行政机关及其工作人员违法行使权力的法律责任。但法律恰恰忽略了对行政权行使过程的规范，忽略了从程序上对行政行为的制约。现代社会，法律往往不得不赋予行政权很大的自由裁量空间，人们很难在实体上对其进行严密的规范。因此，在现代社会，程序控制是保障行政权合法、正确行使，防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。80年代中期以后，中国方开始认识到程序制约和加强行政程序立法的重要，学者们陆续发表和出版了一系列有关行政程序的论文、论著〔21〕；有关行政管理的法律、法规也开始规定相应的行政程序。如1987年国务院办公厅发布的《
行政法规制定程序暂行条例》，1988年国务院发布的《
行政区域边界争议处理条例》，1992年9月全国人大常委会通过的《
税收征收管理法》，1994 年全国人大常委会通过的《
治安管理处罚条例》，这些法律、法规均就有关行政行为的程序作了明确、具体的规定。当然，中国行政程序最典型的立法要数1996年3月八届全国人大第四次会议通过的《
行政处罚法》。 该法较好地解决了对行政行为的程序制约问题，较好地体现了现代民主法治的精神和原则，其所规定的各项行政程序制度：如行政执法时的出示身份证件，表明身份制度、作出行政处罚决定时的说明根据、理由制度、决定前的调查和收集证据制度、决定中的听取当事人陈述和申辩制度、决定后的送达处罚决定书、告知当事人救济权利、救济途径的制度，以及作出较重大的行政处罚决定举行听证的制度，等等。特别是听证制度，对于保障行政行为公正合理进行，防止行政执法人员滥用权力，保护公民法人或其他组织的合法权益具有特别重要的意义。《
行政处罚法》为中国行政程序立法积累了很好的经验，目前，行政立法研究组正准备在这一法律和其他规定行政行为程序的有关单行法律的基础上，制定统一的行政程序法典，以规范整个行政机关的行政行为，使体现现代民主、法治精神的公开、公平、公正原则贯穿在整个行政运作过程中。
