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秩序的正统性问题——再论法治与民主的关系

  以上阐述了民主与法治都不可缺少的道理,即国家需要通过民主制度来解决管理和秩序的正统性问题,同时也需要采取法治原理来解决民主的安定性问题――包括提高决策的质量和效率、防止多数派专制、保障个人自由和权利等方面。但是,在中国的现实条件下,兼顾民主与法治的改革有可能实现吗?究竟应该采取什么样的制度性措施?具体的步骤如何?其实,自从1980年代的放权松绑、政企分离开始,中国的政治改革实际上一直以化整为零的方式逐步进行,在推动地方自治、试行基层选举、导入中立性公务员制度、精简行政机构、建立现代租税体系、培养自由职业精神、加强人民代表大会功能、深化司法改革等方面已经取得了可观的成就。现阶段我们面对的课题将变成加大政治改革的力度、化零为整、统筹安排,完成刷新国家体制的社会工程。换言之,今后应该致力于政体的重构,着手制定一部适应二十一世纪要求的新宪法。 顺着以结合法治与民主为目标的政治改革思路来拟订制度设计方案,显然最关键的环节是重大政治决策以及权利义务关系的确定必须全面而充分地反映各利益集团以及全体公民的意志,立法权必须由经过公正程序选举出来的民意代表来行使,因而需要审议法案的日常性民选机构。这样制定的法律还应与宪法吻合,具有首尾连贯的整合性,并且得到有效的遵守和实施,任何政府机关、团体以及个人的行为都必须符合法律规定。在这里,民主与法治当然是统一的。从上述角度来看中国的政治改革,首先必须改进人民代表大会体制,消除“阶级立法”的流弊;其次要大幅度加强司法机关的权限,切实保障审判独立,使法院只向宪法以及经过民主程序制定的法律规范体系负责;为此,应该把立法权与司法权分离开来,形成某种互相制衡的关系。在这个意义上,立法改革与司法改革不得不并举,前者通过民主化解决法治的正统性问题,后者通过专精化解决法治的实效性问题。
  在立法方面,人民代表大会体制本来就是按照人民主权的原理建立的;全国人民代表大会及其常务委员会行使制定法律的权力,应该是符合民主主义精神的。但是,由于实行“议行合一”的原则和民主集中制,在理论上全国人大享有无限的、绝对的权力,分权制衡的制度构想被彻底否定,这就很容易出现多数派专制以及恣意行使立法权的问题,与宪政的理想发生冲突。如果人民代表确实能够受到人民的监督和控制,即使存在上述问题,从彻底的人民主权的观点来看倒也还能够自圆其说。然而按照迄今为止的做法,人民代表的产生却不取决于直接面向人民的竞选活动,全国人民代表的间接选举程序与基层人民代表的直接选举程序之间也不存在层层递进、环环相扣的承接次序,代表与选民之间也不存在着制度化的联系纽带。退一步说,就算可以对人民与代表之间的委托与被委托的关系是否适当的疑虑暂且存而不论,但全国人民代表每年只参加一次为期两周的大会,此外的时间基本上无从问政参政,日常性审议活动仅仅由常务委员会来承担,这种状况长此以往也是难免要酿成物议的。 尽管对人民代表大会体制进行改革的呼声早就听到过,但是,作为最高国家权力机关和根本政治制度的全国人大的改革牵一发而动全身,不能不极其慎重。鉴于这种困境,我认为议会制化改革不妨从离权力中枢较远、比较能够承受试行错误的风险性的政治协商会议起步,即首先转变全国政协的结构和功能,使之议会化。在维持全国人民代表大会象征人民主权的前提条件下,让全国政协与全国人大常委会并列为主要行使立法权的代议机构。现阶段对全国人大常委会的日常活动方式暂时不作大的变更,仅仅加强全国政协的功能和权限,与此相应,对整个政协系统的组织和制度进行根本性改革。


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