据我个人的采访调查,在有些地方已经出现了人民代表组织特别调查委员会对某个诉讼案件搞所谓“一锤定音”的现象,也存在个别人民代表居然接受当事人的贿赂向同级或上级法院施加压力的实例。最高人民法院囿于司法独立不能脱离党的领导和人大监督这一既存体制的框架,明知“个案监督”弊害无穷也不敢公然纠正,只好采取不了了之的“搁置”方式(但在地方上这个拖字诀被领会得如何还是个问题)。2001年8月13日发布的最高人民法院关于宪法进诉讼的司法解释虽然为立法权划了一条底线,为今后抵制“个案监督”留了伏笔,但在不握有合宪性审查权的状况下,真正的司法独立还是难以得到充分保障的。
“舆论监督”不仅符合民主精神,也是防止司法腐败的一项重要措施。自从1998年7月11日中央电视台实况转播北京第一中级法院对著作权纠纷集团诉讼的审理过程后[14],法院报道蔚然成风,仿佛是美国在1960年代以后推动的观察法院运动(court watching movement)的再现。然而在中国,法官的社会威信以及民众对诉讼报道的反应毕竟与美国的情形有很大的不同。结果是有些事与愿违的:过去观看公审大会和处决的猎奇起哄的心理如今正在诉讼实况转播中寻求满足,有的法官和律师甚至还流露了借媒体和被告出名的低级趣味,严格的程序要件和严密的法律议论被淹没在所谓直接民主的表演竞赛的热闹之中,传统审判过程中的煽情因素不仅未能克服、反倒借助现代报道设备的影响力得以成倍放大,理性化的现代审判中当事人必须在法律的各种装备上旗鼓相当这一基本要求几乎被完全置之度外。
在这里,人们所共有的最大误解是把审判程序的透明性与审判参与者活动的透明性混为一谈,忘记了经过摄影师、记者等剪裁加工过的视觉印象或语境对于舆论以及法官心证的影响足以威胁司法的独立和公正这一潜在趋势。
实际上,“个案监督”和“舆论监督”不仅未必能提高法院的社会威信,反而有可能压缩审判空间,甚至会导致司法人员在立法机关表达的权力意志与报道机关反映的群众情绪之间的夹缝里进退失据。这样的尴尬和无奈,可以说也正是司法改革当前面临的“鬼打墙”困境的一个缩影。
最高人民法院的《人民法院五年改革纲要》提出了许多好措施,但在政治体制不变的假设下就很难落实。例如:对法官编制的精简和单独系列化涉及地方人事管理制度、异地任职涉及家属岗位待遇的区域差异、信息技术的采用和案件流程管理制度的推广涉及财政拨款的方式和规模,都不是法院系统有权拍板的。
以这样严峻的事实为背景,为了维持司法改革的势头,最高人民法院只好在一些技术性、形式性问题(例如法袍、法槌)上继续大做文章,向社会直接传递“我动故我在”的信息,或者仅限于在自己权限的雷池之内以身作则,进一步施展自我革命的拳脚(例如执行机构的分离自立)[15]。但是,现行体制下最高法院的权力资源是相当有限的,对地方各级法院的影响也受到多般制约,如果只在力所能及的范围内不断腾跃,弄不好还会“一失足成千古恨”,反而削弱最高法院的威信、调控手段以及司法权已有的制衡力量。
当前,最高法院其实应该以加强审判系统整体的独立性为近期目标,充分把握今年首次实施全国司法统一考试制度的时机,立即将全国审判机关的人事权收回到自己手里,实现垂直管理(这样的做法并非十全十美,但在现阶段对于落实司法独立的原则是必要的)。与此同时,把定编工作与新的资格认定结合起来,在严格控制今后法官职称授予的规模和质量的前提下大幅度提高其待遇。由于财政制度不可能立即改观,最高法院应该在下一年度向第十届全国人民代表大会和国务院争取中央预算中的司法专项拨款并作为调剂手段直接控制之,以增强地方法院在司法行政方面对最高法院的向心力、保证改革的举措都能落到实处。为了尽快打破司法地方保护主义的壁垒,最高法院还不妨考虑精简自身的人员编制,与此同时设置跨越行政区划的分院或者直属的巡回法院作为上告机构,在限制性的一定条件下与中级、高级法院平行或者共同受理二审案件并酌情调整管辖权和决定审判主体,也不妨为上告机构另行设立对变更之诉进行覆审(reversal)的程序。这样做的好处是,不仅可以扩大当事人选择的余地,而且还能通过交叉进行“下凡人事”和“选拔人事”的做法从上到下逐层改善法官素质。然而,上述迫切举措也都牵扯到国家权力结构改造问题,审判机关本身还是鞭长莫及的,需要综合性决策机构统筹安排[16]。由此可见,司法改革的确已经把政治体制改革的课题提上了议事日程。