（二）
宪法未能至上，导致法律与政策的关系不顺，使执政党尽管直接或间接地行使着国家的权力，却超然于法律控制和法律责任之外
从我们前面对法治的阐述，我们至少可以明确法治的两个基本特征：就外在特征而言，在所有的行为规范体系中，
宪法和法律的地位最高；就内在特征来说，所有的国家权力都应该受制于
宪法和法律。只有这两个方面的有机统一，才能建立起真正的法治状态。但中国政治实践中的
宪法未能至上，却刚好从这两个方面损害了法治的内涵。
首先，在政策与法律的关系问题上，人们的基本观战在于：政策是法律的灵魂，法律是政策的具体化。尽管在一定情况下，这一观点有其合理性，但如果
宪法没有应有的权威，在国家和社会管理过程中不具有根本法的地位，那么政策就会乘虚而入，就会使这一结论绝对化，从而出现政策优于法律、政策取代法律的状况。
其次，纯粹的法治理论是研究政府与公民行为关系的理论，并不涉及政党因素。如果说国家生活中的其他政治主体对国家政治的影响大多通过国家机构这一中介得到体现，那么象政党之类的政治主体也不能立于任何国家机构之上，即使是执政党，它也必须以政府的名义，而不能以执政党的名义对公民发号施令。因此，无论是国家
宪法还是执政党的章程都明确规定，党必须在
宪法和法律的范围内活动。同时明确提出，党的主张只有经过法定程序成为国家意志时才具有国家强制力，才能由国家机关去具体执行。但是，如果
宪法没有应有的权威，那么以国家权力机关为核心的国家机关体系就没有足够的权能。这样，由它们来全面行使国家权力就会受到其自身条件的限制。另一方面，在不存在具有至高无上权威的规则来对执政党的行为进行规范的时候，执政党的特殊地位和我国革命和建设史上长期以来形成的党政不分传统，就会导致执政党直接或者间接地行使国家权力。然而，"执政党却全然超出于法律控制和法律责任之外，基本上概不承担政治责任和法律责任"，〔29〕所谓"党委作报告，政府做被告，书记出点子，乡长挨板子"就是对此所作的生动写照。在这种情况下，法律又如何能够制约权力、法治又怎么能够实现呢？
（三）
宪法未能至上，权利对权力的制约就软弱无力，民主政治建设就不能大力推进，法治也就没有了力量源泉
如前所述，
宪法是公民权利的保障书，而且权利制约权力是
宪法至上的内在精神。但在四十多年的中国政治实践中，由于
宪法没有权威，因而公民的权利也就不能得到有效保障，权利也就不能有效地制约权力。然而，民主政治的核心就在于以人民主权为指导，以权力服务于权利为宗旨。因此，如果权利不能制约权力，那么也就无所谓民主政治。这样，以民主政治为基础的法治在存在和发展过程中，就丧失了力量的源泉。
（四）
宪法未能至上，使"工具主义"法律观颇为流行：既然法律只是"治国一器"，那么法律就绝不会凌驾于社会之上
本来，
宪法至上蕴涵着特定的价值追求，这就是以权利制约权力。因此，一旦
宪法树立起应有权威，以
宪法至上为最高表现的法治也就具有其明确的目的性，然而，如果
宪法没有树立起应有权威，
宪法在国家和社会管理过程中也就无足轻重。因而这时的
宪法就仅仅只是国家和社会管理过程中诸多手段的一种。由于"工具主义"法律观强调的核心在于，法律只是实现一定社会目标的工具和手段。〔30〕因此，
宪法未能至上就为"工具主义"法律观的流行提供了土壤。中国的政治实践就是如此。尽管在理论上
宪法是具有最高权威的国家根本法，但在实际生活中，
宪法的地位远不如一些部门法。而且"工具主义"法律观"一直占有主导地位，并与中国古已有之的传统法观念--''法即刑论''有着某种精神上的契通，成为支配我国法制建设、法学教育和法律研究的主导理论"。〔31〕这种理论所强调的"法"，只是一种人格化的统治工具，因此只好满足于一种附庸地位。其结果不仅反过来极大地阻碍了
宪法至上的实现，而且也最终阻滞了法治的实现。
