其次，国家机关及其工作人员是人民的公仆。如前所述，国家机关的权力来源于人民的委托。因此，人民与国家机关及其工作人员之间是一种国家权力的所有者与国家权力的行使者的关系。这种关系决定了国家机关在行使权力过程中，不得违背人民的意志和利益，不得侵犯公民的权利和自由。也就是说，国家机关及其工作人员必须努力当好人民的勤务员，使国家机关的权力很好地服务于公民的权利。与此同时，要保证国家权力的行使者真正地成为人民的公仆，人民又必须通过各种权利的行使以监督和制约国家机关及其工作人员。
再次，
宪法内容从两个层面保证权利制约权力的实现。从各国宪法规定看，实现权利制约权力主要有两种层次不同的方式：一是公民直接享有和行使权利的方式。比如选举产生有关国家机关、监督国家机关及其工作人员等。二是不同国家机关之间通过权力制约权力以保障权力服务于权利的方式。对公民来说，这是一种间接的方式。孟德斯鸠曾经断言："一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。"〔24〕19世纪的阿克顿爵士说得更干脆：权力必致腐化，绝对的权力绝对地腐化。〔25〕然而，权力滥用和腐化的直接对象就是公民的权利和自由。因而为了权利和自由，就必须"以权利制约权力"。因此，划定不同国家机关的权力界限，并使其相互之间保持一定的制约关系，是保障权力服务于权利的重要途径。
（四）
宪法至上状况在很大程度上取决于权利对权力的制约程序
毫无疑问，
宪法至上是实现权利制约权力的基本条件，只要
宪法具有至高无上的权威，那么权利就能够有效地制约权力。但反过来说，如果权利不能制约权力，那么
宪法的权威和尊严也就根本无从谈起。第一，如果权利不能制约权力，国家机关权力的行使就会超越
宪法设定的界限和轨道，权力就可能被个人的私欲或小集团的私利所支配。这样，不仅由
宪法确认的具体内容不能贯彻实施，而且由
宪法反映的人民的根本利益也无法得到保障。第二，从理论上说，
宪法是公民权利的保障书，但如前所述，如果权利不能制约权力，那么权力的滥用必然导致公民权利的侵害。在这种状况下，何来
宪法的根本法地位？
三、
宪法未能至上：中国法治之路的根本症结
在中国的法治问题上，外国学者间的论断颇不一致。如美国哈佛大学的昂格尔教授就认为，虽然中国的社会历史条件与西欧民族国家形成时大体相同，但在形成帝国过程中却没有形成法治，并提出其原因在于缺乏多元集团、自然法观念和超越宗教等条件。〔26〕但哈佛大学的另一位教授安守廉则认为，昂格尔误用了中国历史，实际上中国历史上存在法治。〔27〕无独有偶，法国古典政治经济学的代表人物魁奈的观点也与安守廉教授相一致。〔28〕不过，在经过70年代末80年代初的人治法治大讨论后，中国学者中的绝大多数都认为，历史上的中国根本就没有法治。而且在笔者看来，法治的实质也就是宪政，但由于在旧中国，除革命根据地以外，并不存在真正意义的
宪法，所以也就谈不上宪政，自然也就不可能有真正的法治。新中国成立后，尽管广大劳动人民有了自己民主的
宪法，但中国的法治之路却并没有真正地阔步向前。如果说经济、政治、思想文化等方面是阻碍中国法治之路的重要因素的话，那么站在法律的立场进行考察，笔者认为：
宪法未能至上是中国法治之路的根本症结。
（一）
宪法未能至上，国家权力机关就没有应有权威、就不能有效地监督和控制其他国家机关，这样，法律对权力的制约就无法真正实现
我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大；
宪法同时还规定，国家行政机关、审判机关和检察机关由同级人大选举产生，对它负责，受它监督。从
宪法的这些规定可以看出：第一，我国宪法不仅确认了人民主权原则，而且还明确了人民实现国家权力的机关体系。因此只要各级人大认真全面地行使好
宪法赋予的各项职权，人民的当家作主地位就能够得到有效保障。第二，法律对权力的制约主要通过国家权力机关对其他国家机关的监督控制来实现。虽然其他国家机关的职权范围以及职权行使程序等由
宪法规定，但国家权力机关在国家机关体系中的主导地位和它拥有监督
宪法实施的职权等，决定了国家权力机关是实现法律制约权力的关键。因此，尽管新中国建立以来，我们已先后颁布了四部
宪法，但由于在政治实践中，
宪法的根本法地位远未真正树立，因而决定了国家权力机关也未能树立起应有的权威，从而使法律对权力的制约在现实生活中不能不大打折扣。
