如何节约实施中央政令的成本
张千帆
【全文】
尽管中国是一个以中央集权为主导的单一制国家，但中央和地方关系并没有完全理顺。问题突出表现在“上有政策，下有对策”，中央的某些政令———尤其是那些具有实质性意义的政令———到地方难以实施，或在实施过程中走样甚至变质。例如“三农”问题，例如“铁本事件”。如何从制度上保证地方政府贯彻落实中央为保护基层群众的利益而制定的政策和法律，成为社会普遍关注的问题。笔者认为，问题的根源在于中央集权带有不可忽视的制度成本，而要降低这种成本，只有从制度上进一步完善民主与法治。
笔者在这里假定，中央所要推行的法律或政策是对全国或至少某个局部地区的人民有利，且其实施将带来相对最高的成本效益。在这里本文暂不涉及更深层次的问题，而只是限于探讨地方政府不仅应该，而且有能力实施的中央政令。
合理的中央政令之所以推行不下去，主要是因为它影响了地方政府和官员的利益，或至少他们对此无动于衷。中央为什么不能强行实施呢？这又是因为中央的信息和监控能力都是有限的。地方政府显然不会自动报告违反中央政令的行为，因而中央往往不知道这种行为的存在。事实上，如果不是新闻媒体曝光，许多地方上的违宪、违法、违规行为都不为我们所知。中央可能略知一二，“杀鸡儆猴”(例如抓出了铁本问题)，但毕竟难以知道全国各地的违法行为，而要全面监控地方政府行为，中央必须得建立规模庞大的派出机构，因而必然要产生至少在目前的经济发展阶段所不允许的巨大成本(且不说如何解决几乎同样困难的监督地方派出机构的问题)。既然如此，地方政府也知道中央的难处，因而变本加厉地搁置、拖延或扭曲中央政令的实施，许多中央制定的宏观调控或便民措施因而得不到有效落实。
问题很明显，答案也很简单。既然信息和监控是任何自上而下的中央集权体制所必然具有的成本，那就让人民以自下而上的方式帮助节约这种成本。不要忘记，中央政令最后是为了人民的利益而制定的，因而人民理所当然最关心政策的实施。且这里的“人民”不是抽象的，而是现实生活中具体的个人或团体。因此，如果地方政府出于自身利益而违背了中央政令，那么它就必然损害了至少某些人的合法利益。在这个意义上，中央集权的成本落到了他们身上。既然他们的切身利益受到了损害，他们当然是第一个知道地方政府违法的人，因而也是政府违法最灵敏的“探测器”。假如在铁本违法审批过程中被剥夺耕地的农民能够通过某种方式让社会听到他们的呼声，或甚至还能为维护他们自己的权利做一点什么，那么包括笔者在内的许多人也不会等到事件发展到今天才第一次听到“铁本”这个名字了。《尚书•泰誓》曰：“天视自我民视，天听自我民听。”如果中央能从制度上保证人民的声音可以轻而易举地上达政府，那也就彻底解决了中央集权的信息成本问题。
