【注释】 150年代初期和中期,中国还是比较重视法制的:国家制定和颁布了大量的行政管理方面的法律、法规,规定国家行政机关的组织、职权和国家行政机关对社会、经济、文化等各种事务的管理规则和管理方式(这个时期仅正式登载于《中央人民政府法令汇编》<1949—1954>和《中华人民共和国法规汇编》<1954—1956>的有关行政管理的法律、法规就有829个)。而且,这些法律、法规在实践中一般也能得到遵守和执行。尽管这个时期,中国的行政管理并非完全依法办事,甚至主要不是依法办事,而是依政策和领导人的指示、命令办事。但是,50年代中期以后,特别是到“文革”时期,连这种尚不完备的法制也未得到维系,不仅未能坚持和发展,反而遭到几乎毁灭性的破坏。那十多年时间内,中国无论是在行政管理领域,还是在其他领域,都是人治占主导地位,法制只是作为一种时而使用,时而不用的辅助性的管理工具(详见拙著《行政法与行政诉讼》,中国卓越出版公司1990年版第112—119页)。
21979年至1984年6年间,全国人大和全国人大常委会共通过法律、决议、决定约80件,有关行政管理的占39件,其中1979年8件,;1980年6件,1981年5件;1982年8件;1983年4件;1984年8件。
3彭真:《在首都新闻界人士座谈会上的讲话》,见《人民日报》1984年4月8日第一版。
4夏书章在《机构改革与行政法》一文中提出,“在行政管理方面,也应该象刑事、民事等一样,要依法办事”(见1980年8月28日《光明日报》)。笔者在《加强行政立法,为“四化”服务》一文中指出:要实现
宪法规定的民主、法制原则,“必须制定和完善有关行政机关活动规则的具体法律、法规”,“解决在行政领域有法可依的问题。在此基础上,再逐步建立、健全保障行政领域法制的各种机构和制度,解决行政领域有法必依和违法必究的问题)(见1982年8月6日《中国法制报》)。
5参见拙著《行政法概论》,北京大学出版社1986年版,第189页。
6参见罗豪才主编:《行政法学》、中国政汉大学出版社1989年版,第39页。
7参见李鹏:《政府工作报告》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第2号,第20页。
8参见《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第2号,第8页。
9北京电视台前几年播放了一个电视剧,剧名叫《杨乃武与小白菜》。剧中主人公到刑部告“官”,好不容易争取到刑部升堂,但原告要跪着经过上有铁钉的砧板到堂。过此砧板后,原告之身已鲜血淋漓。由此可见告官之难。然而这还只是告官员个人,告官府根本不被允许。
101954年
宪法第
97条和1975年
宪法第
27条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员,有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利”(1987年
宪法亦有类似规定,这些规定所确立的“民告官”仍还只是告官员个人)。1982年
宪法第
41条规定:“中华人民共和国公民……对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”(这里确立的“民告官”,则不仅包括告官员个人,而且包括告官府,从而为建立行政诉讼制度提供了
宪法依据)。11《
行政诉讼法》由行政立法研究组起草。行政立法研究组成立于1986年,主要由行政法学者、专家组成。该研究组成立的宗旨是研究中国行政法制发展的方向、目标及发展途径,为健全、完善中国行政法制向决策部门提出具体运作方案;其工作的主要方式是草拟各种重要的行政法试拟稿,提交立法机关正式起草和立法。该研究组成立之后先后草拟了《
行政诉讼法》、《
国家赔偿法》、《
行政处罚法》等法律试拟稿,并正在草拟《立法法》和准备草拟《行政程序法》、《行政许可法》、《行政强制措施法》、《规费征收法》等法律草案。12七届人大期间(1988—1993年),法院受理行政案件84305件,审结82129件,其中判决维持行政行为的占34.1%,判决撤销或变更行政行为的占20.5%,原告撤诉的占35.4%,作其他处理的占10%(见《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第3号,第59页)。1995年法院共审结行政案件51370件,其中判决维持的占17.34%,判决撤销或变更的占15.82%,原告撤诉的占50.59%(其中因被告主动改变不合法的行政行为后,原告撤诉的占45%),作其他处理的占16.25%(见《中华人民共和国全国人大常委会公报》1996年第3号,第111页。)
