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四、内阁制对分权理论的有限背离
英国的内阁成员产生于国会，从首相到大臣都是由国会中多数党的成员担任，而且首相是多数党的党魁。首相和大臣们因此同时拥有了行政权和立法权。这在表面上是违背分权原则的。但如果考虑以下两个方面可能就会至少部分改变这种直观印象。
首先，立法权和行政权的行使方式有很大不同。行政权的上下一体性，行政机构上下级之间的领导和被领导关系，决定了内阁的行政权可谓是集于首相一人之手的（至少就首长负责制而言是如此）。但立法权决非如此。国会中虽有议长之职位，但他在立法方面的权力并不比一般的议员多出多少。议员们之间在投票权和表决权方面不存在任何从属关系。立法权是集体性权力，单一的议员所拥有的权力实际只是集体性权力的一份。各个议员的单一份额的表决权最终构成了整体性的立法权。就当今法治国家而言，说立法权掌握在一人或实际掌握在一人之手是不严谨的。同样，首相和大臣们所拥有的立法方面的权力并非完整意义上的立法权，而只是整体性立法权之中的若干份额。因此，首相和大臣们在掌握行政权的同时，并未真正拥有立法权，而只是拥有了集体性立法权的少量份额。这些少量份额的立法权背后的人的意志与集体性立法权背后的人的意志尚有很大的距离。既然如此，我们就无需太过担忧这种所谓的立法权与行政权的混同。
其次，我们还有必要从权力实际的运行结果的角度看待这种权力的混同问题。在内阁成员全部由议会多数党的人员组成的模式下，内阁成员是否是议会的成员的问题就不再重要。由在议会中占多数席位的党派组成内阁的方式至少有两种。一是全部内阁成员都由多数党在议会中的成员担任。二是内阁的全部成员均是非议会成员的多数党党员。如果多数党内部果真有较强的纪律约束（英国的党派一般被认为是如此），那么就可能在这两种情况下都能保证多数党在内阁和议会中的党员在行动上的一致性。也就是说内阁成员是否同时是议会成员对这种一致性的保持并不重要。例如，在有较强的党内纪律约束党员的情况下，让多数党党魁担任内阁首相而不再担任议员，和让他继续保留议员身份在结果上是没有什么差别的。因为，与内阁成员数量对应的立法权的份额，在这种情况下总是在多数党的控制之中的。所以，英国目前立法机构和行政机构人员的部分重合模式，与立法机构和行政机构在人员上的完全分离模式，在实质上是一致的。
但笔者说英国的立法权和行政权并未掌握在同一人或同样的少数人之手，只是在论证英国立法机构和行政机构的关系并未从根本上背离分权原则，而并非是在对它进行全面辩护。事实上这一关系尽管它未根本背离分权原则，但却由于它过分强调融合而产生了一些较严重的问题。英国的内阁制以前常被认为是保证行政向国会负责的良策。然而，在经过多年的运转后，英国人发现两机构之间的融合似乎过头了。目前已经不是议会控制政府，而是行政控制国会。所谓“议会主权”实际已经变成了“内阁主权”。关于这个问题，1978年平民院程序特别委员会总结说：“在日常的宪制运行中，议会与政府间利益均衡如今在一定程度上向有利于政府的方向倾斜，这引起了广泛的不安，不利于我们议会民主制的正常运转。”13因此，对于英国人而言，需要考虑的不是根除这种权力的部分重合，而是应该考虑权力的重合方式，以解决他们所忧虑的行政主导立法的问题。
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