|
六、规范权力性行政行为与规范非权力性行政行为的关系
上世纪六十年代以前，各国《行政程序法》通常仅以权力性行政行为13（如行政命令、行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等）为调整对象，对于非权力性行政行为14（如行政指导、行政合同、行政给付等）一般不纳入其调整范围。但是，自上世纪六十年代以后，许多国家和地区开始将非权力性行政行为也纳入《行政程序法》的调整范围，如德国、葡萄牙、日本、韩国、我国台湾和澳门地区。现在，《行政程序法》调整非权力性行政行为已经成为各国行政程序立法的发展趋势。之所以如此，一是因为非权力行政行为在现代行政领域具有了越来越重要的地位，行政机关因应现代民主发展的潮流，越来越多地运用非权力性手段管理社会经济事务；二是因为非权力性行政行为虽然不具有权力性行政行为那样明显和直接的强制性，但它同样可能影响行政相对人的权益，如果没有法定程序的规范和制约，同样可能侵犯，甚至严重侵犯行政相对人的合法权益。就行政指导而言，相对人虽然不具有必须服从的义务，但有两个因素使相对人对行政指导在很多时候几乎只得选择照办：一是政府的公信力――人们相信政府，认为政府说的不会错，至少不会骗他们、害他们；二是政府的各种激励和抑制手段――按政府指导的去做，可以得到各种好处，如减免税、优惠贷款、补贴，等等，不按政府指导的去做，可能在很多地方会失去政府的优惠，甚至被“穿小鞋”。就行政合同而言，相对人与政府签订合同虽然是自愿的，双方地位平等，但在履行合同过程中，双方却存在不平等，一方对另一方具有强制的可能，如政府对相对人强制检查，采取行政强制措施和实施行政处罚，以及政府可单方面变更和解除合同（尽管这必须出于“公共利益”的需要和给予相对人补偿）等。至于行政给付，如抚恤金、救济金、“低保”等，虽不具有强制性，但这些行为直接涉及相对人的生存权，《行政程序法》对其程序加以调整、规范，其重要意义更是显而易见的。
由于非权力性行政行为在现代社会，在民主化、市场化的条件下，具有了越来越重要的地位和作用，由于以行政程序法统一规范非权力性行政行为是现代行政程序立法的趋势，因此，笔者认为，在我国现在正草拟的《行政程序法》中有必要设专章规定非权力性行政行为的程序。之所以要设专章规定，是因为非权力性行政行为有不同于权力性行政行为的许多特殊性，很多问题难于对之作统一规范。之所以要在《行政程序法》中统一规范而不单独立法规范这些行为，是因为我国立法机关在短时间内难于对这些非权力性行政行为（行政指导、行政合同、行政给付等）单独立法，而目前我国对这些行为的规范又具有现实的迫切性。
七、规范国家公权力行为与规范社会公权力行为的关系
在现代社会，除行政机关实施公法行为（国家公权力行为）以外，大量的非行政机关组织也实施各种公法行为（社会公权力行为）。如我国村民委员会、居民委员会等基层群众自治性组织对村民、居民实施的有关管理性行为；律师协会、注册会计师协会对其成员实施的纪律制裁行为；公立学校对学生实施的纪律处分行为；法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的各种具体行政行为，等等15。这些社会公权力行为要不要受行政程序法拘束，《行政程序法》要不要对这些公权力行为进行调整，学界和实务界对之均有不同意见。对于法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的行政行为，现行法律是将之作为行政机关的行为对待的，人们一般认为应适用与行政机关适用的同样的行政程序。至于对其他社会公权力组织或私法组织实施的公法行为（如供应水、电、气的企业决定对部分消费者断水、断电、断气的行为），很多人则认为不应适应行政程序法，这些组织的行为不应受统一的行政程序法拘束，而只应受相应组织的内部章程、规则（如村规民约、协会章程、学校及公用事业企业内部的规章制度等）规范。这种意见虽然有一定道理，但不完全符合现代法治的理念和人权保障的要求。根据现代法治的理念和人权保障的要求，非行政机关的组织（既可以是社会公权力组织，还可以私法组织）实施公法行为，虽然不完全受行政程序法的拘束和不必完全遵循行政程序法的规则，但要满足最低限度的正当程序要求，如自己不做自己的法官（实行回避制度）；对组织成员做出不利行为要事先告知相对人，向相对人说明理由，听取相对人的陈述和申辩；做出严重影响相对人权益的行为要为之提供听证的机会，并事后给相对人提供救济途径等。笔者认为，对于这些最低限度的正当程序，我们现在正草拟的《行政程序法》应作出规定，社会公权力组织在实施公法行为时应予遵循。相对人对社会公权力组织在实施公法行为时违反最低限度的正当程序，可提起行政诉讼。法院对社会公权力组织实施的内部自治行为不加干预，但对其在实施公法行为时是否遵守最低限度的正当程序可进行司法审查，并向相对人提供救济。
|
