D区有律师事务所共5家，只有1家合伙所，4家合作所，还有1家是个人所，正在筹办中。D区的律师共42名，其中专职律师有39人，3个聘用律师，9个公职律师。 律师所的分布非常不均匀，在D区所辖的近二十个镇和开发区中，仅有的5家律师所中有4家都在同一个镇，即经济相对发达的N镇。
除法律服务所和律师事务所之外，司法局还设立了独立的法律援助事务科，与基层科平级。同时，调解委员会已实现了网络化，在镇一级由司法所和法律服务所的人来主要担任，在村一级也有调解委员会，各小组设人民调解信息员，在人比较多的劳动密集型企业里也设立了调委会。居委会也设立了调委会。
就民事案件的总体状况来看，D区法院的案件呈增长态势。有两类案件特别突出，一是城市化过程中产生的土地征用补偿纠纷和房屋纠纷，一是由于外地来打工的比较多，劳务和人身伤害纠纷突出。此外，由于现在农民都有钱了，加之法律意识的增强，继承纠纷较快增长。而传统案件如赡养纠纷、邻里纠纷、家庭纠纷也比较多。
2、D区法律服务所的体制变迁
（1）试点雏型
D区乡、镇法律服务所于1985年建立，当时的业务范围只是开展代写法律文书、法律咨询和调解等工作。自1988年2月，司法部颁布1987年《关于
乡镇法律服务所的暂行规定》以后，“法律事务所”更名为“法律服务所”，并按照暂行规定的要求建立和完善了法律服务的管理体制、业务工作、人员组成等规范。
（2）自收自支
从1992年开始，基层法律服务所机构步入了一个新的发展阶段。1994年，D县（现行的D区）司法局为了提倡有偿服务、加强行业竞争、促进事业发展，向县政府要求法律服务所实行聘任制，优化结构；实行自收自支，独立核算；实行目标管理，岗位考核。到1995年，全县21个法律服务所，有4个仍实行政府全额拨款，4个仍实行政府差额拨款外，其他13个法律服务所全都实行了自收自支。
（3）脱钩改制
2001年3月，D区司法局根据国务院《关于经济签证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》和司法部《基层法律服务所脱钩改制实施意见》的要求，开始基层法律服务所的脱钩改制工作。2001年12月，D区N所脱钩改制为全市首家合伙制基层法律服务所。一年后，2002年7月，司法局全文印发了张福森部长在上海考察时的讲话，随后转发了司法部9月12号颁发的《
司法部关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》。该意见明确要求基层法律服务所必须依托社区，坚持面向基层、面向社区，面向群众，提供公益性、非营利性服务，不能成为“二律师”，不能中介化、市场化。至此，该区停止了法律服务所的脱钩改制工作。
（4）政府“收编”/“收购”
2003年8月，D区编委下发了《关于上海市D区各镇法律服务所列入集体事业单位的通知》，确定将各镇法律服务所列入集体事业单位，经费实行收支两条线，由镇政府全额拨款，人员编制为3名。但司法局掌握着资质评价权和人事调动权，法律工作者需要参加司法局组织的考试，其人事权调动采取由司法局纵向调动（过去是镇政府横向调动），这样保障了人员的稳定（比如镇政府不能将法律服务所的人调动到其他部门），有利于人员业务的熟练，方便工作的指导和考核。法律服务工作者每年都要接受一次正规的业务培训（我们去调查的那几天，正好赶上全市法律工作者分片培训），由大学教师和律师授课。收编之后，法律服务所与基层政府之间的关系实际上体现在横向和纵向两个方面。
政府全额拨款，实际上是收编或收购了法律服务所。法律服务所的财政采取收支两条线，其收入及其上缴镇政府的利润与政府向其拨款数量之间没有任何关系。比如Q村一年获得拨款20万，以支付6个人（3人为编制内的，3人为聘请的）工资、年终奖金、福利等等。作为回报，法律服务所的工作重心，由过去以代理诉讼和企业法律顾问为主，转变为政府服务，向社会群众提供公益性服务。
法律服务所与司法所、调解委员会的关系也很清晰了。调解委员会的主任由司法所所长担任，法律服务所也参与调解委员会的工作，但司法所是司法局的派出机构，法律服务所是镇里面的一个事业单位。法律服务所现在的主要工作是协助司法所和司法局，做法律宣传，法律咨询等。不过，法制宣传有一个常设机构，就是普法小组，小组由区委书记、区长和政法委书记等组成，设立一个普法办公室，一直到镇都由相应的一把手来组成。宣传经费是有财政负担的，因为都是一把手来做主，所以对这一块宣传的工作推动的比较大，而不需要依靠司法所或法律服务所的人员了。另外，D区和上海其他地区一样，设立了一个110联动热线，一般如果有民事案件的话，就会转到我们司法局，大部分都是司法所的人去办理了，也不再需要法律服务所去做。
3、D区法律服务所在基层社会的角色
在法律服务所脱钩改制的时候，基层政府当时持反对态度，因为改制后法律服务所就不再听从政府的命令了，政府安排的工作也就没人做了。变为收支两条线的全额拨款的事业单位之后，法律服务所不再依靠诉讼代理和企业顾问来维持生计，其现在工作的中心是为政府服务，为公益服务。这一体制和职能的转变，使得D区法律服务所在基层社会法律服务体系乃至整个社会控制体系中的角色，在以下三个维度上都发生了变化：
（1）法律服务所与基层政府的关系
法律服务所现在的主要工作是配合司法所、政治科、综合科等部门，参与信访工作，以维护社会的稳定。用法律工作者的话说，“这个窗口是政府的一个服务窗口，是政府和老百姓对话、交流的一个平台，如果没有这个平台，那老百姓就会直接去找镇政府领导。”这个窗口涉及的问题主要是一般民事纠纷，大多数是因为老百姓有了纠纷不知道该怎么办，比如离婚问题、房屋问题、劳务纠纷等，通过信访窗口就知道了解决的途径，比如离婚诉讼有两种方式，一种协议离婚，协议不行就可以起诉到法院。信访也有是对政府的工作表示不满的，比如说哪个村的领导办事不公等，损害了老百姓的权利，这些案件有些当场可以调解解决，不能解决的就转交有关部门。如果反映的是领导的问题，如果不能当场答复，则要看这个问题看是归哪个领导管。信访中接待的问题需要调查核实的，根据调查的情况作出经验性判断，比如有些人完全是基于心理障碍，还有些人反映问题也就是出出气。
法律服务所从周一到周五都有人换班值班的，他们和专职的信访人员、司法所人员轮流值班。一般百姓有什么事就直接到信访口或法律服务所，有些情况比较紧急的，也可能电话邀请他们直接到社区去解决。一般纠纷都是当场解决了，对于难度大点的问题，过一段时间再给答复。如果认为这个案件需要通过诉讼途径来解决，就会把这个案件交给所的某个人来负责办理；如果接待的是邻里纠纷家庭纠纷等案件，认为这个案件通过调解的途径比较好解决，那我们就会移交司法所或调解委员会来解决这个问题，以避免重复的上访和申诉。N镇的法律服务所还担任居民委员会的法律顾问，居委会解决不了的问题会请他们来解决，如果矛盾解决不了而卷入诉讼，法律服务所就接受案件，收取诉讼代理费。
就法律服务者自己的感觉而言，他们认为，从经济效益上讲，以前自收自支，政府不给一分钱，但能力强的个人每年也能挣一、二十万。现在以公益性服务为主，虽然在经济收入上是少了点，但生活还是要比以前充实了很多，特别是党委和政府的信赖和支持，生存有保障，收入是稳定的，也能感觉到自己的价值，服务了群众了，化解了矛盾，就是维护基层，维护社区。现在政府给我们投资了，也是一种价值的体现。而在百姓的眼里，尽管他们常常被称为“某某律师”，但现在一般都倾向于认为他们就是政府的人，是搞法律服务的。过去一些事情都去找派出所，现在他们更愿意去法律服务所或司法所，认为这里比较公道。
课题组在与D镇情形不同的一家市区合伙制法律服务所了解到，他们与政府之间的关系比较松散，他们与基层政府之间的关系主要是两种途径：一是承担法律援助，基于他们脱钩改制以前与街道领导、司法局之间比较熟悉和融洽的关系基础，司法局将一些法律援助案件安排由他们来做，国家给予每一案件补助700—800元，这类案件律师是不愿意干的，但对于法律工作者而言，这可以算是一笔合理的收入，所以他们对此类案件十分投入和认真负责。二是担任居民委员会的法律顾问。虽然改制后司法所已有3个编制，他们领导下的调解委员会和居民委员会也会聘用一些人进行一些工作，但调委会和居委会也会就一些专业问题来向法律工作者咨询。这样，司法所和法律服务所之间的相互依赖关系不再是机制上的，而是一种基于互利基础的礼让关系——你帮我做一点工作，我给你一点照顾和帮助。这家合伙制法律服务所认为，将合伙改制为事业单位，将已经市场化的实体再回到政府事业单位，是一种体制的倒退，毕竟老百姓对于由政府的部门来解决老百姓与政府之间的矛盾是存有顾虑的。
（2）法律服务所与律师事务所的关系
政府“收编”后的法律服务所，除了信访接待和法律咨询工作以外，从事诉讼代理和担任企业法律顾问仍然是其主要业务。在D区中拥有5/6个律师事务所的N镇，民事案件比较多。该镇有2个法律服务所，都是全额拨款，据对其中一个业务能力较强的法律服务所的调查，诉讼占据了该所业务的70%—80%。诉讼创收的50%用于承担奖金和福利保险，以及聘用无证人员的工资待遇等（该所共11人，有证的8个，可以从事诉讼业务；无证者主要从事信访、综合治理职能等）。
在法律服务工作者与律师共同占领有偿法律服务市场方面，考察中获得的信息表明：
A．市场的需求成为法律服务所得以生存的前提，对法律工作者工作范围的地域限制（代理的案件必须有一方是上海人），使他们具有贴近群众、贴近基层的优势。在D区除N镇以外的绝大部分镇，律师仍然不够，与农村地区又比较远，交通不方便，因而当地群众有了纠纷，在当地找法律工作者解决比较近便。现在法律服务所服务的对象大部分是外来的农民工。在律师较多的N镇，收入较好的律师（年收入上百万）一般诉讼案件都比较少，主要是做项目（外商投资），70%的律师和律师业务的70%都是非讼业务，律师们对于婚姻诉讼等非财产案件或小额财产案件不感兴趣。
B．政策对于法律服务所的限制，在客观上恰恰保护了他们作为一个群体的生存空间。上海市法律服务所脱钩改制后，纳税标准与律师一样；但国家和各省/市对于法律工作者的收费标准作出了明确而严格的限定。在没有政策倾斜性保护的背景下，完全依赖于市场的自动调节而形成的市场分割。虽然在业务范围上，法律工作者除了刑事案件以外，其他案件基本上与律师的业务范围相同，但收费标准的限定实际上大致将他们的受案范围限定于非财产民事、行政诉讼和小额财产诉讼，从而自然形成了法律工作者与律师在法律服务市场竞争中的相对层次。一方面，争议额较小的案件寻求收费较低的法律服务符合成本收益相适应的经济理性；另一方面，当事人支付能力成为将大部分低收入当事人推向法律服务者的主要因素。D区农村的普通老百姓一年收入是五、六千，律师收费最低行业标准在两千元以上，一个案子下来，一年一半的收入就没有了，因而低收入的当事人寻求法律服务所帮助成为被迫却具有现实合理性的选择。法律服务工作者自己也明白，“假若和律师一样的收费，那我们就失去了存在的价值。”其中道理让我们想到了出租车调价政策，将高档出租车的价格强行调整到与低档出租车相同的价格，在特定情况下，反而是对高档出租车的保护和对低档出租车的排斥。
