以上仅是从税法主体的角度，例证税收立法对于税法普适性的限制。其实，税收立法影响税法的普遍适用的情况还有很多。这些立法例其实都一再说明：税法的普适性是受到多重限 制的。
（二）税收立法上的不确定性对于普适性的局限
不确定性本身就会影响适用的普遍性。税收立法的不确定性在我国也有多方面的表现，如征税范围、税率、税收优惠制度的频繁调整等。为此，下面有必要以另一核心要素——税率 为例，来说明不确定性对于普适性的局限。
从大的方面来说，由于94年推出的新税制，至今仍未尘埃落定，因而必然会积聚很多不确定因素。如果说由于改制而造成的一些过渡性安排尚可理解的话，那么，此外的某些不确定 因素就是不可理喻或不可容忍的了。
从实际情况来看，一些税率的不确定，与公然直接违反法律规定有关。例如，在市场经济中非常重要的银行业，其税率就一直很不确定，也很“与众不同”。在税改后，其企业所得税税率，按规定本应统一降为33%，但却长期仍执行过去较高的55%；其营业税税率，按规定应为5%，但却因财政的需要，在未进行相关的正式修法活动的情况下，被直接调高为8%(其中新增的3%转归中央收入）；而从2001年起，基于银行业参与国际竞争的需要，基于加入WTO的需要，其营业税税率又要开始逐年降低，这些做法都是极不规范的。（注：尽管许多人都认为银行业收益较高，因而为了国家的财政“宰它一刀”也应该，但从法律的角度来考虑的话，则不能不说上述看法带有很强的感情色彩。事实上，今天的国有大中型企业的问题之所以很突出，过去过重的税收负担不能不说是一个重要原因。如果对银行业继续实行这种“重税榨取”政策，则其负面影响可能会很快显现，使在入世压力下本已惨淡经营的银行业更是雪上加霜。）
其实，不经过立法程序，而直接改变税率的情况比比皆是，甚至许多具体的税法规定中都有此类情况，如出口退税率的不断调整、（注：出口退税率的忽低忽高的频繁调整，是非常能够说明问题的。它带来了税收、外贸、金融、海关甚至外交等领域里的一系列问题，同时，也对纳税人的权利产生了重要影响。参见拙文“略论纳税人的退还请求权”，《法学评论》1997年第6期。）一些具体商品的增值税税率的频繁变化，以及烟酒消费税等税率的频繁变化，都说明了这个问题。至于关税税率的多次大幅度调整，虽是常事，但与上述情况尚有不同，尽管它也有加大法律的不确定的一面，但多认为这是关税本身的特点使然，因而它更是开放性的体现。此外，增值税小规模纳税人的征收率的调整，也是个问题（注：小规模纳税人由于不能实行扣税法，因而采用销售额与征收率相乘的简易计算办法。本来，按照《
增值税暂行条例》的规定，征收率一律为6%，但从1998年7月1日起，商业企业小规模纳税人的征收率一律调减为4%，这样，不仅在小规模纳税人与一般纳税人之间存在着税负不公的问题，而且在小规模纳税人之间也形成了新的不公平。）。另外，用证券交易印花税来代替证券交易税，本来已是“问题”，但即使如此，其税率还要频繁调整，就更是“问题”了。本来，按照严格的税收法定原则的要求，像税率这样的直接关系到国民财产权的核心要素，必须实行课税要素法定原则，甚至应当实行“法律保留”或“议会保留”原则，而在我国的现实中，不仅没有很好地实行议会保留原则，而且政府还在超常规地大量制定基本的税法规范，甚至就连政府的职能部门都能够在事实上影响税率，并通过大量的“通知”“批复”来对税法制度的形成和实施发挥作用。这些其实是对税法确定性最大的影响，也是对国民的信赖利益和可预测性的最大“侵害”，不仅严重限制了税法的普遍适用，而且会影响依法治税的实现。由此可见，遵循基本的立法程序是很重要的。布坎南曾经特别强调过立法程序对于保障普适性的重要价值，（注：布坎南曾经强调，无论是中央政府还是地方政府，都不能以某种任意的和区别对待的方式对公民课税（这当然包括这里探讨的随意调整税率的情况）。他认为，政府必须符合普遍性的标准，以满足
宪法规定的正当程序的要求，因为程序上的约束，尤其是特别多数的通过要求，能够更好地避免“财政榨取”。布坎南，前引⑧，页165。）这是有道理的。在人类尚未找到更好的替代手段的情况下，形式上的程序还是需要的，因为即使仅仅是“ 形式上”的，也毕竟会形成一种制约。
