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宏观调控权的法律解析

  
  从现实情况来看,我国的一些政府职能部门在具体地、大量地行使着宏观调控权。特别是掌握着主要的宏观调控手段的部门,更是实施宏观调控行为的主力。例如,我国在进行大规模的政府机构改革以后,曾明确与计划、财政、金融三大调控手段有关的国家计委、国家经贸委、财政部、中国人民银行等机构,为宏观调控部门。这实际上是对宏观调控主体的进一步明确和调控权的再分配。
  
  如果政府的相关职能部门掌握了大量的调控权,则凸显出一个问题:政府是否应享有宏观调控的立法权?这是一个存在深刻的矛盾和背反的现实问题。从权力监督的角度说,政府应主要是宏观调控的执行机关,执法者本身不应成为立法者,或者至少不应成为主要的立法者,但由于诸多方面的原因,我国的国务院系统实际上大量地行使着宏观调控的广义立法权。其好处是提高了宏观调控的及时性,增强了应变能力;其不足却是对宏观调控行为缺少应有的约束,而且,随意性也比较大。为此,从长远看,仍然要强调和坚持“调控权法定原则”。
  
  要贯彻“调控权法定原则”,需要在宏观调控领域采取相应的措施。例如,在我国的财税领域,应当坚持各国通行的预算法定原则、税收法定原则,在这些领域实行“议会保留”或“法律保留”原则,即预算的审批权、税收的方法权原则上应由立法机关来行使,国家在这些领域应享有专属立法权,这也是我国《立法法》相关规定的基本精神。为此,我国应尽快解决授权立法方面存在的空白授权、模糊授权等问题,应当尽快至少在形式上结束开征二十多种税却只有三部税收法律的情况[4],尽快结束预算审批流于形式或执行不严的情况,等等。这样才能使财税宏观调控的法治水平能够不断得到提高。
  
  又如,近几年来我国一直在实行积极的财政政策,这是我国根据具体国情进行宏观调控的重要政策。但是,对实施该项宏观调控政策的法律保障不够,制度保障不足。我国至今尚无一部国债法,对于国债的发行规模、使用等缺少法律监督,对于财政赤字的压力,以及未来可能引发的金融危机、财政危机估计不足,缺少对分配秩序的法律规定。这同样需要在宏观调控权的配置上强化“法定”观念,或者如布坎南(J.Buchanan)所说应当“立宪”,通过不断建立和完善宏观调控法律制度来有效地解决这些问题。
  
  总之,从权力配置的角度看,如同整个宏观调控法的制度供给不足一样,我国在权力配置方面也缺少明确的法律规定。特别是对国务院的各个职能部门的宏观调控权的赋予,还缺少充分、明确的法律根据。在宏观调控权的权限不够明晰的情况下,越权、弃权、争权、滥权等情况都可能存在,会在一定程度上影响宏观调控权的实施,从而影响宏观调控的具体效果。事实上,在宏观调控方面,至为重要的是要加强各类宏观调控政策、措施、制度等方面的协调。如果调控权的配置不明晰,或配置失当,就会产生如同私人产权配置不清一样的问题。而私人的交易成本的加大,在一定程度上只会影响到相关私人主体的私人利益;但若调控主体的权力配置出现问题,则会直接影响国家利益和社会公共利益。其负面影响无疑是非常巨大的。因此,在宏观调控权的配置方面必须慎重,并要尽量明晰和协调;同时,还必须遵循“调控权法定”之类的法治原则。
  


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