四、健全预算审批程序，依法行使预算审批权
预算审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。在民主和法治的国度里，无论是立法、司法或是行政，程序都对其具有极为独特的意义和作用。[12]预算审批虽然不是直接的立法，但由于预算的内容关系到国家下一财政年度的话动范围和方向，在一国的政治经济生活中具有举足轻重的影响，因此，预算审批程序就应当成为
预算法治建设应予关注的重要一环。
在我国，
预算法对预算审查除了规定极为简单的初步审查之外，只规定了各级人大对同级政府所作的预算报告有审查批准权，至于预算审查权行使的程序则仍付阙如。我们认为，中国不仅要学习他国建立预算专门机构，协助权力机关行使预算审批权的经验，而且还应该在
预算法中明确规定预算审批的程序。
在《
立法法》颁行前，立法程序的简陋和缺失一直是法学界批评的对象，认为这种现象不利于树立法律的权威，提高立法的质量，不利于保障立法部门依法行使立法权，也不利于防范其滥用手中的权力，为某些部门或个人谋取私利。[13]《
立法法》的制定实施为中国立法程序的完善奠定了基础和框架。尽管中国预算审批并不适用立法程序，《
立法法》并不能解决预算审批程序的完善问题，但是立法的程序对预算审批程序具有非常重要的借鉴作用。美国、英国、中国香港等是采用立法程序审批预算的典型，德国也是如此。在原联邦德国，联邦预算的审批权在联邦议院，其程序是，议会对预算草案表决前，要由联邦议院的预算委员会进行讨论、审查，然后由联邦议院“三读”审议预算草案。。一读”时，财政部长要对政府编制预算时的各种考虑作概括性说明，议员们对草案发表他们各自的看法；“二读”时，预算委员会将审查的结果向全体会议报告，然后开始讨论各部预算，并做出修订
预算法案的决定；“三读”时，议院就整个预算再次进行辩论，并进行表决。联邦议院批准
预算法案后，将法案送交联邦参议院表决。待两院全部批准后，
预算法案经财政部长和总理会签，再送总统签字，便成为正式法律。
预算法案要在《联邦法律公报》上颁布。
结合中国《
立法法》关于立法程序的规定以及他国预算审批的经验，我们提出以下完善预算审批程序的设想：
(1)预算审批的时间应当保证在6个月左右。鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当加强预算委员会作为专门工作机构的职能，为预算的细化以及合理性、科学性进行事先审查和把关。这是一段预算编制部门和预算审批部门互动的过程，人大常委会和预算工作机构在审查过程中发现的问题，允许预算编制机构修改预算草案，因此相应地即延长了预算编制时间。
(2)预算草案在表决之前，既要听取预算编制部门关于预算编制情况的报告，又要听取预算专门工作机构关于预算审议的报告。
(3)预算编制部门将预算草案提交审议时，必须附有收入支出明细表、上年度决算汇总明细表，以及审批机关所要求的有关近两年财政状况的书面资料。
(4)预算委员会审议预算时实行“三读”制度。“一读”时，由财政机关代表政府就预算草案做出说明，预算委员会委员提出审查意见；“二读”时，预算委员会开始审查部门预算，就各部门收支科目的合理性进行讨论；“三读”时，就政府整体预算草案形成预算委员会的初步审查决议。
