三、建立人大预算工作机构，协助行使预算审批权
预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。根据
宪法和人大组织法的规定，各级人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策，又要从事各种立法，还要履行预算审批职责，在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下，如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。
在现实中，人大代表并没有充分的时间审查预算表。地方人代会的会期通常为4—5天，期间至少要审议6个报告，用于各项决议审查的时间就只剩有两天了。而审查的重点一般又故到了政府工作报告、计划报告和预算报告上，使得预算表的审查在会议日程中没有突出出来。[9]加之预算草案到临时大会举行时才印发给代表，且只有分类、款的数字，没有分项、分部门的数字，透明度很低，预算项目之间的关系、预算的内容结构并不清楚，权力机关对预算的审查难以起到实质性的作用。[10]
在我国人大代表的选举过程中，虽然名额分配充分考虑了职业、民族、文化程度、性别、宗教信仰、党派等因素，使其在政治上具有广泛的代表性，但是这只能说明人大足以胜任其作为一个政治机构的使命，至于作为立法机构和经济决策机构则需要高度的业务能力和相关的制度配套才能够正常运行，因为立法和经济决策不仅需要政治立场和觉悟，而且更需要精通相关的专业知识和程序方面的操作技巧。而就总体而言，我国人大代表在这些方面的业务素质是参差不齐的，目前大部分还停留在凭着对党和政府的信任而对任何立法案或提案直接举手通过的阶段，缺乏对相关问题的深入研究。因此，建立人大专门工作机构，辅助人大行使权力，不仅是制度方面的配套需要，更是弥补我国人大代表业务能力缺陷的现实需要。
中国《
预算法》策37条规定，财政部应当在每年全国人代会举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人大财经委进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人代会举行一个月以前，将本级预算草案的主要内容提交本级人大有关的专门委员会或者根据本级人大常委会主任会议的决定提交本级人大常委会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人代会举行的一个月以前将本级预算草案的主要内容提交本级人大委员会进行初步审查。从以上规定可知，初步审查制度的建立也在尝试解决本文前述的两个问题，即减轻人大会议的工作压力和弥补人大代表的业务缺陷。但是仅就该规定而言，事实上很难达到目的。第一，初步审查机构的法律地位不明确。虽然在全国人大的层次已经肯定该项权力由全国人大财经委员会行使，但在现阶段，财经委员会的主要职责在于财经方面的立法，对预算的审查并没有建立一整套运行机制。加之初步审查的期限非常短，财经委员会参与预算审查的程度也不可能深入。而在地方人大，初步审查制度连机构的确定都具有一定的随意性，要保证初步审查的效果其难度更大。第二，初步审查的权力内容模糊不清。如，初步审查是否仅仅是一种书面审议，还是可以就预算项目进行调查，甚至举行听证?作为审查对象的所谓“本级预算草案的主要内容”包括那些方面?是否可以要求预算编制机构修改预算草案?第三，初步审查的法律后果无从知晓，没有规定不同机构进行的初审效力有何不同，初审结果也没有确定的送达对象，更无法在人代会上使代表知悉。如果初步审查是预算审批过程中一个非常重要的程序，那么，起码应该对其法律后果做出明确规定。究竟是规定未通过预算初步审查就不能提交预算审批机关审批，还是规定在这种情况下，初步审查机构只能将自己的意见报送预算审批机关，供其决策时参考，这是值得我国预算法认真对待的问题。第四，初步审查缺乏社会专业人士的参与，对其是否可以吸收社会力量参与初审，是否可以委托或责成审计部门进行预算草案审计没有答案。第五，初步审查参与预算审批的时间太晚，法定初审时间得不到保证。提交初审的草案通常应由行政领导办公会、党委会批准，初审时不便再提意见，即使提出意见，也很难被采纳，等等。这些问题在立法中都欠缺明确规定，因此，预算的初步审查可能仅仅停留在交换意见的阶段，很难深入进行。
很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。英国下议院的财政委员会、拨款委员会，日本参、众两院的预算委员会都属于同样类型。中国对预算审批虽然不实行立法程序，但在预算审批机构中设立预算专门工作机构，并明确其权责和工作程序的做法仍然是值得我们借鉴的。我们建议，在县级以上人民代表大会中设立预算委员会，辅助各级人大行使预算审批权，辅助各级人大常委会行使预算调整审批权和决算审批权。[11]预算委员会的职责是，充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。预算委员会可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。当然，预算委员会并不拥有只有权力机关才拥有的审批权力，它只拥有建议权。这种建议权分两个向度，一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。如果不存在上述问题，预算委员会也应该出具详细的审查报告建议预算审批机关予以通过。按照这种制度设计，人大代表在行使预算审批投票权的时候，既可以听取政府关于提请审批预算草案的报告，也能够听取预算委员会关于预算草案审查的报告，即使业务知识有所欠缺，起码也能做到兼听则明，不为某一种观点所左右。
