预算审批制度改革与中国预算法的完善
刘剑文、熊 伟
【全文】
一、廓清预算审批权范围，明确预算修正权归属
虽然从理论上说，立法机关作为国家权力机关不仅拥有预算审批权，而且还应该拥有预算提案权，但是由于预算本身的政策性和技术性，目前不同政体之间的国家在预算提案权的归属上基本上不存在分歧，即都由行政部门行使。如在英国、法国等行政立法一体的内阁制国家预算向来由内阁提出；而在总统制的美国，原来是由国会自己提案，第一次世界大战后才深切体会集中编制总预算的必要，1921年国会主动让出了预算提案权，自此一直由总统把持。[1]所以目前不同体制之间关于预算审批权的分野，主要体现在预算审批部门对行政部门所提预算案的修正权的有无、大小及行使方式。
依美国1921年通过的《预算及
会计法》，美国总统有准备及提送年度财政概算于议会的义务，但其并没有拘束立法部门之效力，议会拥有完全自由的预算修正权。而就国会审议通过的预算，总统也拥有否决权，这时参、众两院均必须以三分之二的优势多数决才能反否决。美国建国之初，制宪先贤们对英国内阁制行政、立法在实质上混合为一而有集权化的危险深感不安，于是设计将国家权力分散于不同机关，使之相互对抗、制衡、妥协，从而保障人民的权利。上述
预算法的规定与此如出一辙。联邦德国在“二战”后采行内阁制。国会虽然分为参、众两院，但只有联邦众议院享有广泛单一国会国家的国会权限。《联邦德国基本法》第113条规定，联邦议会若经由法律提高政府预算案中的支出或未来将带来新的支出，则需得到联邦政府的同意。凡是带有削减财政收入的法律或未来将带来财政收入削减者，也需得到联邦政府的同意。联邦政府有权要求联邦众议院暂时中止此类法律之决议。若联邦众议院已经通过法律，则联邦政府可以在四周内要求联邦众议院重新进行决议。[2]该条文的目的在于防范立法者单方透过法律提高支出，促使立法、行政部门进行角力、协商。法国实行弱势国会体制，总统是全国的权力中心。依其
宪法第
40条规定，国会议员不得提出减少公共部门收入或提高支出的法律案或法律修正案，因此国会不享有预算的修正权。[3]
中国
预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则语焉不详。[4]从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，不能对预算草案实行科目流用。[5]政府对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。然而，毕竟这是关系到中国预算法制完善和发展的重要环节，因此应当在立法中予以明确回答。
我们认为，预算审批机关应该享有预算草案调整权。如果按西方的政治体制进行归类，中国“议行合一”的人大、政府体制可以定位为内阁制，政府拥有相当大的职权，甚至在很大程度上超越了人大的监督和制约。就预算审批而言，由于预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，人大事实上很难判断预算支出的合理与否，预算的审批监督更是流于形式。随着部门预算制度的推行，预算的编制将越来越规范和细化，人大的预算审批也应该发挥越来越重要的作用。未来人大预算审批权的走向，应在于扩大权限以制衡行政部门。如果能够赋予人大预算草案的调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。因为即使是如本文后部所主张的预算分享审批，也不可能细致到每一个具体的项目，因此人大的预算修正权对协调人大和政府之间的关系仍然是有必要的。
