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制度反腐败论

  对官员贪欲的控制必须从两方面入手,一要为官之前动机纯净,二要避开污染源。在这方面,国际上一些比较成功的做法是:
  1.把住用人关口,保证公务员素质  为了保证公务员队伍的廉洁高效,各国在公务员任用上采用了公开考试、择优录用的原则,从公务员资格、主考机关的确定,到考试方法、内容、录用标准、试用期限多从立法上加以规定,对违反规定的严加处罚。如美国,对于考试录用中的舞弊行为,罚款1000美元或者监禁一年,乃至两罚并施。
  2.通过考绩奖优罚劣  如英国文官考核每年一次,内容是考勤考廉考绩,以考核结论确定调薪和晋级、降级。美国、日本、法国规定了根据考核情况,对劣绩人员施以惩戒的种类、条件、程序、并规定了受惩戒者的申诉,上级机关的复审、纠正、补偿和定期撤销处分等。
  3.实行职务回避  如奥地利《官员法》规定,对近亲和姻亲关系的公务员,如双方为上下级或掌管财务的,其中一方必须调离。匈牙利、瑞士亦有类似规定。
  4.职务轮换  为防止共同作弊或裙带关系,多数国家规定有轮换制度。如日本规定某些工作的主管人员,原则上规定同一职务任职不得超过三年,过此期限必须轮换。为此,应做好官员遴选和授权后的跟踪工作。
  我国现行的公务员制度基本吸收了上述做法。同时还应看到,资本主义国家的政务官制度中反腐败的基本特征是政治竞争,轮流坐庄,定期更迭。这些制度仅局限于减少官员腐败的机会,限制腐败的时间,努力使腐败造成的严重政治影响降低到选民可以承受的程度,但不能从根本上抑制官员的贪欲,尤其是选举活动中大量的金钱投入,如果没有合法的财政补偿,要求官员上台后不想贪几乎是不可能的。在我国,虽然各级党和政府的领导人实行某些工作岗位的任期制和定期轮换制,但不是采取资本主义国家政务官员随政党进退,政潮起落大换班、大换血的方式。中国共产党是执政党,各级党和政府的领导干部担负着组织经济文化建设,全面管理社会,制定和实施国家发展的长远规划的伟大历史重任,与资本主义国家各自为政,政府一届负责一届的体制根本不同,因而我国借鉴西方国家的一些制度时,也必须结合本国情况。我们必须保持干部队伍的相对的长期性和稳定性,不能靠资本主义的政务官轮换方式来遏制腐败。我国实现政治廉洁的途径之一,必然是充分发挥民主集中制的优势,通过干部人事制度促成“不想贪”的为官动机。这从反腐败的机制来说,要比资本主义国家复杂得多,难度要大得多,但反腐败的程度应彻底得多。我国已经相继颁布了《国家公务员暂行条例》和《法官法》、《检察官法》等类似西方文官管理的一些法律,公务员考试的科学制度仍在不断探索。(注:国家人事部正在抓紧研究制定出台《公务员法律暂行规定》、《公务员行为规范》、《公务员录用面试暂行办法》等公务员配套法规。)但在政务类和业务类公务员的遴选中,出现了一些比较明显的弊端。如基层选举工作中,贿选情况已经存在,这必然使候选人把选举当成了投入与产出的经营过程,为了收回成本,为官后不能不贪。这些情况,必须引起重视,充分发挥我国的独特优势加以避免,而不能走资本主义“黑金政治”的老路。
  我国已经长时间实行了地区回避制度和岗位轮换制度,这有利于培养公职人员的进取精神,避开本籍和原岗位形成复杂人际关系促使其以权谋私的诱因,并以奖励制度鼓励勤政廉政,收到了较好的效果。但这些制度必须与相应的措施配套。如一些公职人员贪污挥霍,依然异地做官,这必须以换岗前的严格审计加以约束;廉政是政绩的基础,公职人员只有不占不贪、廉洁自律,才有可能专心致志做出工作实绩,因而奖励时必须落实考廉措施。
  创制法制度防治腐败,应以“人性本利”及“失去自律和他律的权力必然趋向腐败”的真理性认识为参照,以掌权者完全依靠自制即能依法廉洁行使权力而根本不想搞腐败为理想目标进行设计,因而完美的反腐败制度必须具备三种功能:一是通过立法创设从物质到精神的一系列制度,使掌权者即使想实施腐败行为,也会因心存优厚待遇丧失之虞而放弃贪欲。二是通过立法健全完善监督制约制度以及严格的职权行使程序,使掌权者无法实施腐败,即前文述及的“不能贪”。三是通过立法完善严密刑事的、民事的、行政的惩罚制度,使掌权者慑服于罚则的威力不敢实施腐败。为了实现第一种功能,有人提出了“高薪养廉”的设想。
  一些经济发达国家推行高薪养廉制度,是利用了本国雄厚的经济实力,如美国《联邦薪水法》、《联邦工资比拟法》及英国、法国、前西德、日本等国的法律规定是普通公民望尘莫及的。我国将来经济发展了。这一条也可能做到。但从目前的人员结构看,现在全国吃皇粮的人数之多相当于二十名工人和农民要养活一名公职人员;从官员经济犯罪的数额看,有的案犯动辄贪污受贿几万、几十万、几百万、乃至上千万,看来目前国力所能提供的高薪也无法满足一些腐败分子日益膨胀的贪欲。当然,优厚的物质待遇对于确保官员“不想贪”的从政动机又是有意义的,且具有合理性:一是公职人员基于其长期教育和训练的成本投入获得国家录用,给予较高的报酬符合人才市场的公平原则;二是社会管理活动是复杂劳动,其价值量等于倍加的简单劳动;三是国家为了避免权力介入市场,禁止公务员从事营利活动,限制了他们潜在价值的实现,理应予以补偿。因此根据我国目前经济状况,寻求官员“不想贪”的自律机制,取得反腐败的实效,以制度确保公职人员比较优厚的薪俸,既使他不为生活所累,又使他个人价值在经济上得以体现,则是完全必要的。


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