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二、行政主体范式在我国大陆的建立
行政主体理论在我国大陆成为一种范式之前，行政法学界对于行政法上行使公共行政职能的一方主体的研究，实际上存在着另一种更为传统的范式，即以行政机关或行政组织概念为基点和线索，统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨与论述。由此拓延至整个行政法学体系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究，都建基于行政机关或行政组织术语之上。〔2〕本文姑且称之为“行政机关范式”。这一范式之特殊意义，绝非仅限于形式层面的话语表述，而是更进一步触及较深层次的前提、方法、框架等。
就前提而言，该范式内含一个假设：行政是国家职能和国家事务之一部分，是国家通过行政机关对政治、经济、文化和社会生活进行管理的活动（注：“马克思指出：‘……行政是国家的组织。’这就正确地揭示了行政活动的性质，说明它最直接地体现着国家职能的行使……。”王民灿．注〔2〕引书：P2；“它（国家管理）是以国家的名义，在全国和全民范围内实施，通过法律的形式，并以国家的强制力为保证的。行政法上所说的行政管理，就是这样一种管理。”应松年，朱维究．注〔2〕引书：P2；“行政……是国家一类职能的总称，……其核心为内容的组织和管理活动。承担国家行政职能的机关就叫国家行政机关，行使这类职能的活动就叫行政活动，亦称行政管理活动。”罗豪才．注〔2〕引书：P1。）以行政机关或行政组织来概称行政管理主体，并由此展开对行政法上其他问题的探讨，正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。尽管有学者认识到国家行政机关可能并非公共行政职能的唯一承担者，但或者将此隐约一现的观察淹没在行政机关范式之中（注：姜明安教授曾经在《行政法概论》中指出，“行政管理的主体只能是行政机关和根据法律或受行政机关委托行使行政职能的组织和个人。”注〔2〕引书：P33．但该书其余涉及行政管理主体的论述皆以国家行政机关为唯一对象。），或者竭力在行政机关范式之下寻求解释而不得恰当之提问与解答（注：张尚ｚｈｕó＠①教授曾经设问，“例如，关于哪些机关是国家行政机关，哪些人员是国家行政工作人员的问题。……在我国，企业事业单位如国营工厂、大学、科研单位以及剧团等，虽然他们不同于各级国家行政机关，但一般都在政府各行政部门的直接或指导下从事活动，其主要负责人员也大都由有关国家行政机关任命和管理。这些单位是从事生产、教学、科研和艺术的活动。这些管理活动是国家行政事务的一部分。那么，这些单位算不算国家行政机关？它们的工作人员算不算国家行政工作人员？”张尚ｚｈｕó＠①．加强行政法学研究之我见〔J〕．政治与法律，1982,(3)：60。从设问本身可以看出“行政机关范式”的影响。）。就方法而言，该范式以写实主义的手法，在解读当时行政组织（包括国家工作人员）法律规范的基础上，着重介绍行政机关的性质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理制度等方面的内容，并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制的改革，提出对组织法、编制法及公务员法的设计。这种与行政学研究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计，既脱胎于该范式的“行政机关”视点，又与当时行政制度改革的重心落在组织建设之上有一定关联。由此前提假设和方法，自然演绎出一种对错综复杂的行政机关系统泼墨甚多的框架，后来行政法学者关怀的诸如哪些行政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法律地位等问题，也就在有意无意中被排斥于框架之外。
范式可以指导学者们的研究，可以使学者们集中精力仔细而深入地探索更为具体的问题，以寻觅现实世界与范式之间相称性的方式来发展知识。范式也许因此而有限制视野之作用，但一方面这种限制作用于对学术的阶段性发展是不可或缺的，另一方面范式的限制绝非永恒而不能加以放松的。〔3〕(P20)正是在此意义上，我们可以更好地去尝试理解“行政机关范式”在行政法学初期的积极功效（注：有学者认为，从1979年至1989年之间，行政法学在行政组织法和公务员法研究方面取得了若干明显的成果，为80年代的政府机构改革和公务员条例的制定提供了理论依据和实践方案。罗豪才等，行政法学研究现状与行政趋势〔J〕．中国法学，1996,(1)：41。本文无意细致研究“行政机关范式”之阶段性贡献，但笔者对某些学者的简单化论断不敢苟同。有学者认为，“最初，行政法学对行政组织的法律概括往往是就行政机关而论行政机关。这种方法无非是就行政组织法的内容进行介绍，基本上是‘白描式’的，甚至连研究都谈不上。”张树义．行政主体研究〔J〕．中国法学，2000,(2)：79。有学者认为行政主体理论之间的研究是“就行政组织论行政组织，不解决实际问题的老框框”。胡锦光等．行政法专题研究〔M〕．北京：中国人民大学出版社，1998：112。），也可以更好地去理解学者们因此范式的局限而最终选择替代的“行政主体范式”的意义所在。
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