其次，行政管理过程和行政诉讼过程在相当程度上是彼此独立的。经历行政程序之后，行政诉讼程序完全是由原告认为具体行政行为违法侵犯其合法权益所引起的。原告在提起诉讼请求时要求法官认定具体行政行为违法，难道这不是一种主张吗？在行政程序中，行政相对人反驳行政机关作出某个具体行政行为的理由，提出自己的证据要求行政机关考虑，此时他处于抗辩方的境地；进入行政诉讼程序之后，他已经转而处于请求方的地位，行政机关则成为抗辩方。如果否认这一点，原告与被告之分岂不全然混淆了？既然不能否认行政诉讼原告是请求方，其也是在主张对自己有利的事实，假如再简单地套用“谁主张，谁举证”原则，我们岂非也可以得出原告要承担举证责任的结论？最后，无论是原告还是被告，为了获得胜诉，都会在诉讼过程中主张对自己有利的事实，都必须就此负担举证责任。只是，在不同的特定争议点上，基于政策和公正的考量（其中包括许多考虑因素），两造当事人的举证负担轻重不同。为便于表达差异之处，提证责任与说服责任的概念分类应运而生。任何一方当事人，只要提出一种事实主张，都至少必须承担提证责任，否则，其主张被法官或任何有理性的人承认的可能性接近于零。而且，总有一方当事人要为其主张承担说服责任。如果从这个意义上而言，“谁主张，谁举证”原则几乎是绝对的。但是，如此强调“谁主张，谁举证”原则，对于理论发展和法律实务都没有什么重要价值可言，因为我们还是无法弄清：在某个特定争议点上，哪一方当事人只需为其主张的事实承担提证责任，而哪一方当事人必须为其主张的事实承担说服责任？根据我国的法律规定及实践，以并不严谨的叙说论之，民事诉讼和行政诉讼也许有这样的区别：即在民事诉讼中，通常情形是原告承担说服责任，在个别例外情形中被告负说服责任；而在行政诉讼中，被告为其作出的具体行政行为的合法性承担说服责任是通常情形，在个别例外情形中原告负说服责任。由于在诉讼程序中，原告总是最先提起某个主张的一方，所以，如果我们把“谁主张”理解为“谁最先提出主张”，把“谁举证”理解为“谁负说服责任”，那么，民事诉讼的一般原则是“谁主张，谁举证”，而行政诉讼的一般原则是“谁主张，谁举证”的倒置。不过，这种简单化的定性表述依然无法解决依赖具体情境的、个性化的举证责任分配问题。（注：在《
行政诉讼法》的起草制定过程中，就举证责任分配问题曾经出现激烈、认真的讨论，在由原告负举证责任和由被告负举证责任的两种主张之间，也曾经出现依据不同考量因素个别对待举证责任分配问题的观点。参见许崇德、皮纯协：前注[9]引书，第689页。也许是立法毕竟需要一种较为明确的统一规定，也许是立法者出于严格规范行政机关职权行使的考虑，最终的立法例确立了被告负举证责任之原则。然而，立法例的最后成型毕竟只是立法者的一种价值选择，某个立法主张获得首肯并不意味着其他主张在现实生活中失去存在的意义。其实，一些法官在《
行政诉讼法》实施不久即直觉地感受到一般原则的局限，尽管他们没有认识到个体问题的存在需要深入的个性化研究才能获得具有知识更新和制度变革意义的结论，尽管他们也因此还是较多地拘泥于既定规则之一般意义。“那种认为行政不作为诉讼一律原告负举证责任；或者一律由被告负举证责任的观点与做法是不全面的。应根据行政不作为诉讼审理的不同内容，分别确定举证责任。”见殷锦昌：“从一起行政不作为案件浅谈不作为诉讼的举证责任”，载《行政法学研究》1993年第4期，第49页。“在一般情况下，原告提起诉讼后，作为被告的国家行政机关，如果举不出证据或不提供证明其行政行为合法的证据则将承担败诉的法律后果。但这并不是说，原告不需要提供证据或提供的证据无关紧要。也不是说，原告不论在什么情况下都不负举证责任。”见姜小川、袁瑞玲：“试论行政诉讼中的举证”，载《河北法学》1992年第3期，第24页。“双方当事人的举证能力，各自所处的法律地位及其相互关系，以及是否作为人民法院审查的对象等因素决定着举证责任承担的主体。”见姜小川：“行政诉讼中举证制度若干问题之研讨”，载《政法论坛》1996年第4期，第72页。因此，本文以为，在一个证据规则贫乏的制度内，在一个其立法更多地代表立法者的善良规范意愿而非代表制度实践经验的国度里，我们既应承认确立被告负举证责任原则的立法例之意义，也应努力突破它显在的或潜在的束缚。）
