论发展变化中的中国行政法律关系-法搜-中国法律信息搜索网

　　行政法律关系就是行政管理关系的法律形式。过去由于政治、经济体制以及行政管理思想观念上的原因，对行政管理偏重强调于其“管束”的特性，僵化地认为它就是单一的命令与服从、强制与被强制。随着体制的改革、社会主义民主的完善以及行政管理方法的合理化、科学化，当今中国行政管理已有了重大变化。行政管理已不是仅能从命令与服从的方式上来理解把握的，在内容上，它不仅是指为建立一定秩序而实行的必要管束活动，而且还包括了大量、具体的服务活动——为保障和增进人民群众的权益、福祉服务。“管理就是服务”这句已被人们所熟悉的口号就道出了这一内容。在方式上，它更不等于单一的命令和强制，作为行政主体为实现行政职能达到行政目的所进行的活动，它可以并应当有各种各样的方式，包括命令、强制式管理，也包括引导、合作式管理等等。由此，当代中国的行政管理关系是多种形态的，这也自然决定了行政法律关系也有着多样化的形式。
　　　　二、当代中国行政法律关系的多样化形式
　　根据改革以来的现实状况，对当代中国行政法律关系的多样化形式可以作以下几个主要种类的概括。
　　1.行政主体对行政相对人的直接管理关系。这是人们已很熟悉的“行政主体权力——行政相对人义务”的关系形式，它以命令与执行，决定与服从，强制与被强制为基本特征，是一种不对等的、以行政主体为主导地位的行政法律关系形式。它主要发生于行政决定、行政处罚、行政强制等行政管理活动中。为了维护国家利益、社会公共利益，建立稳定的秩序，这种直接管理关系当然有其必要性，对此无需赘言。但是，这种从过去存续至今的法律关系形式也不是传统意义上的，我们应当看到它自身已有了重大的变化，它已不可能再像过去那样绝对化：即行政主体一方对行政相对人一方具有绝对的、无条件的支配性。目前，除应急状态外，绝对的权力与义务关系已不能够单独地成立，即在正常情况下行政主体与行政相对人并不是绝对的命令与服从关系。民主制度的发展完善，行政活动公开、公平、公正以及行政科学化的要求，使这种权力与义务的关系必须与一定的程序监督关系配套才能运行，这种运行上的变化既保证行政主体必要的管理正常进行，又大大削弱、减少了它过去易于出现的专横性，使之得以完善、合理。如行政主体在行使行政命令、决定的权力时，必须同时在行政程序上履行对行政相对人表明身份、说明理由以及举行听证等义务，而行政相对人在履行实体服从义务之前则先在程序上有了解、申辨等权利，否则，这种行政主体权力——行政相对人义务的行政法律关系尚不能合法地形成。
　　2.行政主体对行政相对人的宏观调控关系。这是一种未得到行政法学界关注和认真研究的法律关系形式，也是市场经济体制确立后所形成的新型关系。对于这种关系笔者试提出一点初步看法。在过去计划经济体制下，政府也有宏观调控活动，但传统型宏观调控与微观管理是合一的。政府同企业是一种严格的纵向调控组织系统，政府和主管部门是企业的领导机关，企业不是经济行为主体而是政企合一的行政组织的末梢，政府及主管部门对企业的领导人员、劳动力、物力和财力等各个方面都进行指挥和控制，运用各种指令性计划指标，规定各经济行为主体的经济活动范围、生产经营方向以及产品的生产、交换、分配的数量与质量等，以实现宏观经济调控目标。这样，宏观调控实际上又成了直接的行政命令关系。我国实行社会主义市场经济后，政府宏观调控“主要是通过制定经济和社会发展战略，并通过制定有关调控政策，如产业政策、财政政策、货币政策等，利用税率、利率、汇率等经济参数的变动，作用于市场，通过市场中介作用，引导微观经济行为，从而达到宏观调控目标。”（注：赵锡斌、邹薇、庄子银著：《政府对市场的宏观调控——理论与政策》，武汉大学出版社1995年版，第13-14页。）政府的宏观调控不是直接、具体的行政命令和强制，而是通过产业政策、财政政策、货币政策等作用于市场引导市场主体的微观经济行为。由此，这是真正的间接管理，即政府从宏观上调控市场，市场作为中介以经济利益引导市场主体的行为。这种由政府宏观调控行为所形成的政府与市场主体的关系给行政法学界研究行政法律关系提出了一个新的课题；从行政法上讲，政府宏观调控是一种特定的行政职权行为，但这种职权运用又不直接与市场主体服从的义务相对应。政府通过经济杠杆、经济政策等手段来调控市场，市场的运行以经济利益诱导企业的微观经济行为，在这种情况下所形成的政府与市场主体的关系已不是权利义务的模式，从某种意义上讲它是一种权力与权利的关系模式。即政府拥有和行使宏观调控权，市场主体具有并行使经营自主权，或者说是经济行为的自由选择权。市场主体经营自主，已无服从政府决定的义务（政府也不能对它们的具体生产、经营作出决定），但追求利益最大化的属性，又往往使它们必然要选择与政府宏观调控目标相适应的经济行为，否则在市场活动中它就会减少甚至得不到自己应有的经济利益。上述这种关系模式十分有待于行政法学界深入地研究。