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当我们对行政法中“行政主体—相对方”权利义务的不平衡有了充分理解后，就不难理解平衡论作为行政法理论基础的特殊意义。有人认为，平衡或兼顾不仅仅为行政法所独有，因而将平衡论作为行政法理论基础，没有什么特殊的意义。〔18〕杨文也从这一角度认为兼顾论（平衡论）是无什么意义的。〔19〕笔者认为，平衡或兼顾的思想，确实是任何部门法不同程度都具有的，从这一意义讲，平衡反映了法的共性要求，但是却不能简单地因此而否认行政法中讲平衡的特殊意义。因为在行政法中，谈行政机关与相对一方权利义务平衡，是针对行政机关与相对一方在行政管理活动中必需的不平衡关系而来的。首先，考虑到相对一方违法的可能性或相对一方福利增进的必要性，出于行政管理的需要，行政法赋于了行政机关实体上强大的权力，相对一方则处在“弱者”的地位。没有这种权利义务状态，就无法有效地实施行政管理。片面强调保障相对方权利而忽略行政管理的需要实际上是行不通的。然而，在这一行政法上特有的前提下，渗透着现代民主文明精神的行政法自然需要创制另一种反向的不平衡关系，以制约和抗衡前一种不平衡关系。否则，行政法就无力保护相对方权益不受行政机关非法侵犯，社会就缺乏阻止专制主义的制度设置。行政法的理论基础是平衡论的命题，正是从这种行政法本身具有的内在基本矛盾的特殊性而提出的。
三、行政权——相对方权利的对立统一与平衡
行政权——相对方权利的相互关系是贯穿于全部行政法过程的基本关系。从这一关系的对立统一出发，才可以深切认识平衡的必要性与可能性。一些对平衡论持质疑态度的人，正是由于欠缺对权力与权力对立统一关系的理解，因而导致如杨文所说的“就行政法律关系中双方的地位而言，平衡论者认为双方的权利义务总体上应当是平衡的断语是不可能也不应该成立的”〔20〕之认识。
笔者认为，杨文中所讲的“行政法律关系中双方地位”在这里即行政主体与相对一方的地位关系，本质上就是“行政权——相对一方的权利”之间的关系，为了弄清二者是否应该平衡和能否平衡，必须先就二者的关系进行扼要分析。
行政权属于国家权力的一种，而相对人权利属于公民、法人或是其他组织的权利范畴。二者有所区别，但又具有内在联系，这种联系表现在：第一，权力与权利相互渗透。权力（power）和权利（right）在英美法学界常是通用的，如《牛津法律大辞典》对“民法上的权力”解释为“有权做具有法律效力或作用的事情的法律概念……通常认为权力只是更广泛的‘权利’概念的含义之一”；〔21〕另一方面，权利就其主体要求他人为自己的目的做一定行为或不做一定行为的资格来说，也是一种权力（power）。霍菲尔德在分析“权利（right）时宣称，“权利”一词包含要求、特权或自由、权力以及豁免四种情形。〔22〕约翰·斯图亚特·密尔则称权力权是“主他”的权利。〔23〕可见二者在内涵上相互渗透；第二，权力与权利具有同源性，即不论是政府的权力，还是公民的权利，从根本上讲都是由人民的权利和权力派生而来的〔24〕，即人民是权力的唯一合法“源泉”和“原始权威”；〔25〕第三，权力与权利可以相互转化。〔26〕例如，行政机关的许可权可以在经法律程序后转化为相对人从事某项活动的权利；第四，作为权力之一种的行政权，其目标在于社会公共秩序和公共利益，从而根本上讲也是为了维护相对一方的权利。上述分析表明，权力与权利的关系具有同一性。但是这种同一又非简单的一致，二者间又具有对立和冲突的一面，表现在：第一，权力与权利在强制性、内容、法律地位、所反映的利益等方面不同；第二，权力的行使可能会限制或否定权利；第三，权利的行使也可能制约权力，即制约权力的扩张性、任意性和侵犯性。〔27〕因此权力与权利又具有斗争性。综上两方面可以看到，权力—权利之间的关系乃是对立统一关系。讲统一，并不是说完全的一致，如果是完全的一致，也就无平衡的必要；讲对立，也并非完全的对抗，如果是完全的对抗，也就无平衡的可能。正因为二者对立中的统一，才需要法律使权力与权利平衡发展，而不是只通过制约去削弱一方，“淡化一方”；〔28〕正因为二者统一中的对立，才使法律有可能通过“权力权利相互制衡”的途径来实现二者的平衡。〔29〕
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