再论现代行政法的平衡精神
王锡锌
【全文】
考察行政法的发展历史，可以发现行政法经历了由古代“管理法”、近代“控权法”到现代“平衡法”趋势日益明显的过程；［（１）］比较两大法系的行政法制度，则又能见到，以强调管理、效率为特色的大陆法系行政法与以强调控权、民主为特色的英美法系行政法正愈来愈呈现出相互接近，相互融合的趋势。行政法的上述发展趋势反映了其作为特定的社会关系的调整器，必须适应社会本身的发展。笔者认为，在现代国家中，由于错综复杂的社会事务、社会多元利益的冲突、公共权力运作与公民个人权利的行使一定程度上的对峙等现实，行政法在实现其监控政府权力，保障相对人权利，提高行政效率，促进社会公正等多重价值目标的过程中，必须统筹兼顾、平衡、协调各种可能相互冲突的因素，才能真正发挥作用。从这一意义上看，正如有的学者已经指出的那样，现代行政法实质上应是“平衡法”［（２）］。平衡是现代行政法的基本精神。
一
断言平衡是现代行政法的基本精神，并不是主观猜测或标新立异，而是由其调整对象的特殊性决定的。关于行政法的调整对象，目前大多数人仍认为是行政关系，即行政管理过程中产生的社会关系。笔者认为上述看法是不全面的，它导致了行政法与行政诉讼脱节，从而在很大程度上使行政法成为一种管理法。行政法的调整对象，应当是关于行政权分配、行使以及对其进行监控的过程中所产生的全部社会关系，其核心是“行政权－－相对人权利”之间的关系。与这一基本关系相联系，还有立法权与行政权之间的关系（主要是关于行政权分配的关系）和司法权与行政权之间的关系（主要是关于对行政权的司法监督）。
就“行政权－－相对人权利”之间的关系来看，二者是既对立又统一的。表现在：一方面，行政权作为国家权力的一种，从根本上看来源于相对人的权利，因此权力的行使者应当按照设定权力的本来目的行使权力，权力运作必须维护和保障相对人权益，同时对合法的、符合社会共同利益的权力行为，相对人应当服从。这意味着二者是统一的。另一方面，权力本身意味着一种支配力量；必然导致行使权力的主体与相对人地位上的不平等；权力容易导致腐败，拥有权力者滥用权力，则会由“公仆”异化为“主人”，这就难以避免行政权力对相对人权益的侵害。即便是合法的权力作用，由于其侧重点在于社会整体利益，也可能发生与相对人个体利益的冲突。因此二者之间又具有对立的一面。上述行政法中基本关系的对立统一，要求行政法在调整这一关系时，必须统筹兼顾。应当承认，权力不受控制确实会成为对公民权利的极大威胁，导致二者间的冲突加剧，但又必须看到，权力设定的最终目的是对社会的有效管理和协调，兼顾各种不同的价值取向，与对个体权利的最终保护是一致的。因为在法理思考中备受重视的个体权利并不是绝对的。在现实中不同的权利主体之间的权利内容往往各自不同，这种相互不同的权利在实现过程中又可能发生冲突。因此在行政权与相对人权利的关系中，强调对相对人权利的重视并不意味着应该走向对行政权的作用予以彻底否定的极端。行政法应当在其间进行平衡和协调。否则个体权利将在“法律面前人人平等”的表象之下陷入一种由于缺乏社会公共权威而导致的冲突与混乱之中，最终使个体权利名存实亡。
