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试论欧盟共同外交与安全政策:演变、机制及发展趋势

  (三)欧洲议会。欧洲议会在最初的《巴黎条约》和《罗马条约》中称为大会。该机构从1962年开始自称欧洲议会⑧。《单一欧洲文件》首次正式确认了这一名称,但是无论作为大会,还是欧洲议会,它都不是国家议会那种广泛的立法权,因而其权利无法与成员国的议会相比,而主要是监督和咨询性的。经由《马约》和《阿约》,欧洲议会的作用被加强,在共同外交与安全政策的框架下体现为,理事会主席应就共同外交与安全政策的主要方面与基本抉择咨询欧洲议会的意见,并应确保欧洲议会的意见得到应有的考虑。理事会主席和委员会应将联盟共同外交与安全政策的定期发展通报欧洲议会。欧洲议会可以向理事会提出质询或提交建议。它每年应就实施共同外交与安全政策的进展举行一次年度辩论。可见,从机制和实践两方面考察,欧洲议会在共同外交与安全政策框架下,权力在增加,影响力在扩大。
  (四)外交使团。成员国的外交和领事使团、委员会在第三国和国际会议的代表团以及在国际组织中的代表要相互合作,使理事会采取的共同立场和共同措施得到遵守和执行。合作的方式包括交换信息、对情势共同作出评估,以及为实施共同体条约第8c条作出努力。《欧洲共同体条约》第8c条规定,对于联盟的所有公民来说,如果在某个第三国境内没有本国的外交或领事代表机构,有权在同样的条件下获得任何联盟其他成员国外交或领事代表机构同保护本国侨民一样的保护。至于在国际场合,成员国应在国际组织和国际会议上协调行动并在其中采取共同立场。如果某些成员国没有出席国际组织或国际会议,则参加的成员国应将任何具有共同利益的事情通报它们。特别是,那些本身为联合国安理会常任理事国的欧盟成员国,在履行其职责时,应当在不妨碍其根据《联合国宪章》规定承担的职责的前提下,保证欧盟的立场与利益等到维护。
  (五)政治委员会。政治委员会负责筹备理事会会议,完成理事会交付的任务,监督共同外交与安全政策的执行并指导和监督专门工作小组的工作。对此《阿约》明确规定,政治委员会应追踪共同外交与安全政策领域的国际形势并通过理事会要求或以其自身的动议向理事会提供意见来对确定的政策作出贡献。在不妨碍理事会主席和委员会职责的前提下,它还应监督既定政策的实施。而《马约》生效以后,常设代表委员会替代了政治委员会的部分智职能,政治委员会作为行政当局框架的角色被削弱了。
  值得注意的是,1999年12月赫尔辛基欧盟首脑会议决议在CFSP框架内建立并启动了欧洲共同安全与防务政策。CESDP是在发生危机的情况下,允许欧盟采取行动的目标、机构、能力和程序的一个架构,是欧盟宽泛的外交政策框架即共同外交与安全政策的一个组成部分。其目标有二,一是筹建欧盟快速反应部队,二是在部长理事会内建立一系列新的、永久性的政治和军事机构,相应形成一整套安全和防务合作的决策机制。它们主要包括常务政治和安全委员会、欧盟军事委员会和欧盟军事参谋部。常务政治和安全委员会负责处理包括CESDP在内CFSP各个方面的事务,在部长理事会领导下对军事和危机管理行动进行政治控制和战略指导。欧盟军事委员会是欧盟部长理事会内部的最高军事机构,负责向常务政治和安全委员会负提供军事意见和建议,并向欧盟军事参谋部提供军事指导。欧盟军事参谋部负责向CESDP提供军事参谋和支持,包括指挥欧盟领导的危机管理军事行动。不难看出,CESDP通过增加一系列自主决策和行动能力的手段和工具,在安全和防务领域赋予欧盟完整的危机管理和冲突干预能力⑨。具体而论,至少有3个方面的积极发展:第一,常务政治和安全委员会的创立不仅允许成员国在政策准备阶段不断进行交流和评估,而且也会增加上述CFSP机制在制定政策过程中的份量;第二,加强了HR作为政策创意者的地位;第三,欧盟军事参谋部归部长理事会秘书处,促进了成员国之间政治情报的共享和交流。另外,虽然HR仍然不是CFSP的决策者,但他的地位显然有了进一步的提高,例如,索拉纳在欧盟和国际上获得了重要的影响力。从以上不难看出,共同外交与安全政策是在欧盟各相关机构的分工协作下运行的,但在实践中其协调与合作有待加强。


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