这些情况表明，中国现时期法的实行难问题的确非常严重。这个问题不消解，所制定的法，所设置的法律制度和规则，就无以实现其价值，有的就几同虚设，法制的完备和法治国家的建立，就都难以实现预期的目的。为此，需要澄清何以长期存在这种状况，需要探清法之难行的根源，以明救治之策。
二
在中国，成文法律制度是通过立法途径产生的。而法治，按照最朴素的解释，一是要有法，二是要有良法，三是要有良好的法的实行。(注：关于现代法治三个基本标志的阐述，详见周旺生：《法理学》，人民法院出版社2002年版，第241-242页。)法治这三要素中，前两个要素都属于立法的范畴。可见立法问题对法制和法治而言，具有何等重要的意义。
一段时期以来，人们谈论中国法之不行或法之难行的原因，所注目的主要是执法和司法方面的原因，认为有法不依、执法不严、违法不究是中国法之不行或难行的症结所在。实际上，症结不仅仅在法的实施方面。中国法之不行或难行的根源，差不多存在于中国法制和法治的各个基本环节。首先是存在于立法环节，是立法环节的种种症状造成了法的先天不足，使法难以实行，甚至无法实行。
立法方面有碍于法的实行的因素，突出地表现在两个大的方面：
一是立法违背科学，或立法技术存在问题，使法不能实行或难以实行。建设现代法治国家是需要有大量良法的，是需要淘汰和防止恶法的。然而现今中国法律、法规和规章中，主要的法既不是良法也不是恶法，而是富有特色的笨法或劣法。由于中国立法的不科学之处极多，良法是难得一见的；由于中国是正在建设市场经济和法治的国家，恶法也轻易不能得见。这样，笨法和劣法就成了主要的产品。这些法缺少科学的理论学说作为支撑，技术质量很差，其原则、规范和概念都存在许多明显的毛病，实际上它们只有法的名分而并不像法，因而难以实行。
笨法和劣法的表现是多样化的，它们直接从负面影响法律、法规和规章获得实效：其一，许多法的规定政策性色彩过浓，缺乏操作性，或是混同了法和道德的界限，使法无法或很难有效实行。其二，许多法的规定不明确、不具体，过于笼统、抽象、原则，使人们在应用和遵守时难以准确把握；或是模棱两可，模糊不清，弹性过大，使人们在应用和遵守过程中各自为政，以至同一规定产生不同实施结果。其三，许多法的规定不严谨、有漏洞、不合法理，给实施带来很大麻烦。其四，许多法的规定缺少配套规定，无法实行。其五，许多法的规范不完整，只有行为模式，没有后果模式，无法兑现这些规范的授权性、鼓励性规定，也无法处罚触犯这些规范的命令性、禁止性规定的行为。其六，大量法的规定滞后问题严重，有的规定也不适当的超前，实施前者往往阻碍社会发展，实施后者往往失却必要的社会基础。其七，有的法的规定所立所禁不能恰到好处，在实施中往往引出不利的结果；或是宽严失度，在实施中失却群众基础；或是过简或过繁，在实施中有失于自由裁量失度，或失之于顾此失彼。其八，不少规定不合国情、地情、民情，不切实际，难能贯彻实施。有的法，如有关行业内部规范、有关习俗民情方面的法，没有必要制定，制定了便难以实行；有的法并非实际生活所急切需求的，而是立法者为了“完备”自己的法的体系或本部门、本地方的法的整体，或是为了贪多，甚至仅仅为着通过立法彰显自己政绩，考虑为政一场应当确立界碑而制定的，因而难以实行。其九，有的法是在条件尚不成熟的情况下制定的，有的法是盲目制定的，有的法制定和变动缺乏严肃、慎重的态度，或制定得过于匆忙、草率，变动过于滞后或频繁，也难以实行。其十，有的法虽然本身并无毛病，但起草时没有充分考虑实施它们所需具备的人力和物力保障，法产生后这种人力、物力保障又未能及时具备，因而也难以实行。(注：参见周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第53页。)
二是法的渊源和法的体系中存在大量的相互矛盾、抵触、冲突的情况。下位法与上位法之间，同位法之间，部门法与部门法之间，同一部门法之间，都普遍存在这种情况。边沁、马克思、恩格斯和其他许多人物当年有感于英国判例法的矛盾、混乱而发表的批评性见解，梁启超当年对中国有关封建王朝法的渊源和法律制度的混乱、矛盾、支离破碎状况的批评，差不多都在某种程度上适合于评价今日中国法的渊源和法的体系中所存在的这种状况。由于这种状况的存在，相互矛盾、抵触、冲突的法律、法规和规章，要么都无法实行，要么至少是矛盾、抵触、冲突的一方无法实行。这些矛盾、抵触、冲突，有的是由于立法者技艺不精造成的，有的是出于保护本地本部门的利益造成的，也有的是基于立法越权造成的。三种现象都很普遍，其中基于立法越权造成的矛盾、抵触、冲突，是性质上更为严重的问题。
立法越权的确是今日中国立法的一种常见现象。越权大体上有两类，一类是地方立法抵触中央立法，亦即地方性法规和地方政府规章等，与法律、行政法规相抵触，侵越上位阶立法主体的立法职权。另一类是中央立法主体所立之法超越了立法主体本身的权限范围，规定了无权规定的制度或规则。例如，全国人大常委会补充和修改全国人大制定的法律，便存在大量同被修改的法律基本原则相抵触的情况。按照
宪法规定，全国人大常委会在全国人大闭会期间，可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。但实践中大多数补充或修改，都是重要的或者说原则的补充或修改，不是重要的或原则的问题，很难提上补充或修改的日程。这就是说，事实上，大多数的补充或修改都是同被补充或修改的法律的基本原则相抵触的。以全国人大常委会1983年通过的关于严厉打击刑事犯罪的几个决定为例，其中第一个决定《
全国人大常委会关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》第
一条规定：“对下列严重危害社会治安的犯罪分子，可以在
刑法规定的最高刑以上处刑，直至判处死刑”。这就同
刑法发生抵触。因为
刑法是关于犯罪和对犯罪进行处罚的法律，在处罚方面，处以死刑还是徒刑，是刑事处罚的一个基本原则问题。国务院行政法规抵触法律的现象，亦经常可见。立法越权现象，在法治国家，是难以逾越司法审查或立法监督的关口的。但中国尚未建成法治，诸如立法撤销之类的立法监督并无真正的实践，全国人大常委会实际上比全国人大在立法方面处于更重要的位置，其立法越权事实上便处于不受追究的状况。
