行政机关的审批颁证行为必须依据法定程序
国家行政学院法学部教授、博士生导师袁曙宏
行政机关依法行政，既必须在实体上严格依法行使职权，做到作出的具体行政行为主要依据充分，适用法律、法规正确，不超越职权，不滥用职权，履行法定职责；又必须在程序上严格依法行使职权，做到按照法律规定的方式、步骤、时限和顺序作出具体行政行为。实体上的依法行政与程序上的依法行政同等重要，缺一不可。
程序公正对于保证实体公正有一个著名的“分粥理论”。有6个人分粥，为了做到分粥的公平，可以有4组程序：第一组程序是选择一个品行最好、最为公正、最孚众望的人负责每天早晨分粥。开始此人十分敬业和公正；但时间一久，他开始逐步懈怠和以权谋私，每次将自己的粥分得最多，与自己关系好的也分得较多，关系疏远和不好的分得较少。这是人治的程序。于是改为第二种程序：选择两个十分公正又深孚众望的人，一个负责分粥，一个负责监督。一开始二人十分敬业和公正；时间一久，此二人逐步先将自己的粥分得最多，再将与二人关系好的人分得较多，关系疏远和不好的人分得较少，腐败开始由个体发展到群体，由被监督者发展到监督者。这是不完善的法治程序。第三组程序：由6个人轮流分粥；结果每个人分粥时均将自己分得最多，将与自己关系好的人分得较多，关系疏远和不好的人分得较少，公正和效率荡然无存。这是绝对平均主义和无政府主义的程序。后来6个人总结经验教训，反复研究和磋商，终于创造了第四种程序：仍然选择一个品行端正、深孚众望的人负责分粥，但他必须最后一个取粥；结果他每次总是将粥分得又公平又迅速，腐败失去了存在的机制，公正和效率由此产生。这是一种比较完善的法治程序。上述分粥的例子，十分典型地说明了程序公正直接决定着实体公正。我国1989年颁布的
行政诉讼法，之所以第一次将行政程序违法放到与行政实体违法同等的高度，规定具体行政行为只要违反法定程序，就应被判决撤销，其立法意图和重大意义也正在于此。
就本案而言，武汉市土地局违反法定程序审批土地转让行为十分明显：首先，我国城市房地产管理法对以划拔方式取得土地使用权的审批在第三十九条作出了明确规定：“以划拔方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”而本案中时辰站转让房地产使用权是在1998年9月17日，银海公司办理出让手续和缴纳土地出让金是在1999年3月份，武汉市政府、市土地局给银海公司颁发土地使用权证是在1999年3月4日；更为严重的是武汉市政府至今没有正式批准转让的批文。因此，本案明显是先转让、后出证，无批准、就颁证，违反审批颁证程序。其次，根据
城市房地产管理法、国有资产管理评估办法等法律、法规规定，国有房地产转让应当先进行评估；但时辰站在转让房地产时却没有进行评估。再次，
城市房地产管理法、
土地登记规则等法律、法规、规章规定，房地产转让应当进行变更地籍调查和勘丈，但武汉市土地局并没有履行这一法定步骤。
