此外对于1999年3月4日市土地局、市政府审批转让土地及颁发土地使用证的行为，如果单从行为主体看，应该说是具备适格主体资格的，至于其具体行政行为是合法有效则要综合其他案件如行为内容、行为程序等作出最后判断。
行政诉讼不能搞“半截子工程”
中国政法大学教授、博士生导师马怀德
法院审理行政案件，应当以审查行政行为为核心，维护当事人的合法权益为目的，这既是
行政诉讼法的立法宗旨，也是当事人起诉的主要目的。如果像本案一二审法院那样，只审查被告1999年对银海公司颁发国有土地使用权证的行为是否合法，而对引发争议的、当事人最为关心的土地权属不置一词，则有背离行政诉讼宗旨之嫌，至少它没有满足原告起诉的最基本要求，属于行政诉讼的“半截子工程”。现实生活中，诸如此类的“半截子工程”并不少见，原因也多种多样，有的法院是为了回避矛盾、避重就轻、敷衍当事人，有的法院则可能对
行政诉讼法的审理对象和目的有误解或者曲解，但不管是什么理由、什么原因，这种判决并未最终解决问题却是不争的事实。所以，在
行政诉讼法实施近十年的今天，仍然有必要探讨这一问题。
不错，具体行政行为是行政诉讼的审理对象，但是，这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实，法院可以置之不理。相反，法院在审查具体行政行为时，应当充分注意当事人的诉讼请求和争议的焦点，特别要审查导致具体行政行为被诉的基础事实。就像本案一样，被诉行政行为是1999年被告给银海公司颁发土地证的行为，但实质性争议却是“时辰站”的土地权属。而要证明土地所有权的归属，就不能回避政府机关于1987年和1988年先后发给原告和第三人土地证的事实。所以，法院不审查这些事实，不解决土地的权属，就无法彻底解决原被告和第三人之间的实质争议。
也许有人会质疑，法院解决土地权属争议岂不成了民事诉讼，法院在行政诉讼中解决民事纠纷是否合适？我认为，要回答这个问题，必须了解土地争议的性质和特点。在我国，像大多数不动产一样，土地争议表面上看是民事争议，而实质上与行政行为密不可分。因为几所有的不动产权利和交易都是行政机关通过行政许可和登记等方式确认的。所以，在这一领域，几乎不存在脱离行政权力影响的民事权利。在任何时候，要解决发生于民事主体之间的不动产争议，必须首先判断民事法律关系得以产生、变更、消灭的行政行为是否合法有效，不能离开行政行为单纯地去解决民事争议，即使解决了民事争议，最终还是要靠行政行为固定这种民事法律关系。同样，法院在解决因土地等不动产引发的行政争议时，也不能置民事争议于不顾。因为当事人试图通过行政诉讼救济的正是民事权利，如果法院只审查判断行政行为的合法性，将当事人渴望得到救济的民事权利丢在一边，岂不是本末倒置？因此，法院在处理土地等行政案件时，必须查明引发争议的各种民事和行政的法律事实，一并解决隐藏在行政争议背后的不动产权属争议。这样，既符合
行政诉讼法的目的，也有利于提高诉讼效率，防止“讼累”，降低诉讼成本。行政诉讼本来就是普通百姓对强大行政机关的艰难挑战，如果法院回避矛盾，搞出一堆“半截子工程”，闹得“官了民不了”，那么，今后谁还会相信法律呢？
