主体必须合法
北京大学法学院副教授湛中乐
所谓主体合法是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任。只有具备了行政主体资格的组织所为的行政行为才是有效的行政行为。从行为的主体方面看，一般而言，行政行为是由行政机关实施，但并非所有的行政机关都具有行政主体资格，而且行政机关都是由具体的公务员组成，行政行为都是由公务员代表行政机关行使职权具体实施的，有时行政机关还委托一定的机关或组织行使职权。行为主体的复杂性必然在主体上产生许多要求，即1．行政机关合法。2．人员合法，即必须具备合法的公职身分。3．委托合法。
在湖北省地震局诉武汉市政府、武汉市土地管理局违法审批土地转让并颁发土地使用权证一案中，涉及到的行政行为主体共有三个，第一个行政主体是1987年10月8日，为中科院武汉分院颁发武房地籍昌字第0643号《国有土地使用证》及武房昌字第050496号《房屋所有权证》的武汉市房地产管理局；第二个是1999年3月4日中科院武汉分院将时辰站国有土地使用权转让给武汉银海置业有限公司的行为进行审批（行使批准权）的武汉市人民政府；第三个行政主体则是向武汉银海置业有限公司颁发WC国用（1999）字第014号国有土地使用权证的武汉市土地管理局。对于1987年10月8日武汉市房地产管理局颁发第0643号《国有土地使用证》的行为，其是否具有适格主体，一方面要看1986年6月25日全国人大常委会通过的
土地管理法的规定，另一方面看当时武汉市人民政府在有关国有土地使用权的清理登记和颁发证书职能分配方面具体规定和普遍作法。本章中即涉及如何看待武汉市人民政府（1985）203号文的法律效力。如果确如一审被告辩称的，1985年——1990年6月间由武汉市房地产局负责城镇房屋产权，土地使用权的清理登记与发证工作，那么可以认为其具备适格主体（由于历史原因，各地土地管理部门的设立时间不一般，而且在职能划分上也存在差异，正因为如此，房地产管理法第六十二条，
土地管理法第
五条第二款有相应授权规定）。如果1987年10月前，武汉市已设市土地管理局，并且原市府（1985）203号文已停止发生法律效力亦即有关国有土地使用权证书的颁发权已由市房地产管理局转移交武汉市土地管理局，那么，此时再由市房地产管理局颁发国有土地使用权证书，则只能说明市房地产管理局不具备适格主体。
