自80年代后期以来,随着我国行政诉讼法的制定与实施,我国行政法学界对实践的发展作了比较深入的总结。人们逐步认识到,虽然以行政权为核心构建行政诉讼制度,、强调维护和监督行政权,有其一定的合理性。但,从整个行政法制、行政法学理论体系来看,其视角比较狭窄,思路比较短浅,形而上学的片面性比较突出,认识到以行政权为核心来构建理论体系具有很多缺陷很多,难以揭示行政法内在质的规定性和发展的预期,不能适应时代发展的要求。事实上,二战后,特别是自80年代以来,无论是日本、美国还是欧洲,其行政法理论也不完全拘泥于传统的理论,也在不断探讨2。这些都促使我们重新考虑行政法的核心问题。
二、以行政权与公民权的关系为核心重构行政法的理论体系
当前,理论界已就行政法的核心问题达成了一定的共识,即我们认为,应以行政权与公民权的关系为核心来重构行政法的理论体系。以行政权和公民权的关系作为行政法的核心,应该说在当前的理论界争议并不大,共识程度比较高。行政权不是一个孤立的概念。它只有同相关的概念结成一定关系,才有其实质意义。在行政法上,行政权与公民权是一对相互关联的范畴。行政法学归根到底也是权利义务之学。但是即便承认行政权与公民权的关系是行政法的核心,也不等于只有一种理论模式。对行政权力和公民权利相互关系的认知和定位的不同,以及价值取向、目标的差别,会形成不同的理论模式。
第一种理论认为行政主体和公民的关系是一种“支配与服从的关系”,把公民置于被管理、被支配的地位,主张二者法律地位不平等,强调维护行政特权。以这样的原则来构建的行政法理论体系,我们称之为“管理理论”。第二种理论强调控制行政权、保护公民权利,主张通过立法、行政程序和司法审查来控制行政权,认为只有行政权受到严格控制,公民权利才有保障。其最大特点是突出监督行政的关系。,我们称之为“控权理论”。第一种理论曾主要流行于德、日等大陆法系国家和实行计划经济体制的国家如苏联等,第二种理论主要流行于英美等普通法系国家。应该说,近几十年来德、日以及普通法系国家的行政法学已有长足的进步,无论在体系、方法、原则、规范,还是行政法的适用范围等方面都有所创新,值得我们高度重视并加以借鉴,但也应当看到,他们的行政法理论模式没有根本性的改变。
第三种就是我们所倡导的现代行政法的平衡理论。我们认为,行政法关系的各方主体都是能动的,扩张的,又有两重性。双方既对立又合作,是行政法制发展的根本原因。行政法对双方主体既要加以制约,又要加以激励。当然在中国现有的法治条件下,我们应该重点强调制约行政权。行政主体应维护和增进相对方的合法权益,行政相对方要理解和支持行政主体的执法行为,特别要通过互动的参与机制,形成和谐、合作的行政关系格局。我们的理论框架正是建立在此基础上。因此,以行政权与公民权的关系为核心来构建行政法理论体系,至少有三种模式。这些模式在价值取向、目标、规范体系、制度体系的设定,以及行政法治原则的适用范围和要求等方面都存在差别3。
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