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社会转型中的我国行政法制*

  应该说,我国目前的行政法不仅基本上摆脱了过去的那种只约束相对方权利、不制约行政权的单方面制约思维,开始注重双向制约;与此同时,激励机制的构建也受到越来越多的关注,并在实践中得到成功的运用,例如退耕还林政策、沼气的推广等就是一个很好的例证。但是,机制重塑工作仍然是将来很长一段时间内我国行政法制建设的重要任务。针对行政法的失衡现象依然不同程度地普遍存在的实际情况,如何在更加有效地制约行政主体滥用行政权、违法行政的同时,有效地激励相对方发挥主观能动性、积极参与行政,仍然是行政法机制重塑的重点所在。
  5、行政行为方式的多样化:从纯粹的“命令-服从”发展为强制、非强制行政的并行不悖
  我国传统行政法制有一个鲜明特点,那就是行政权不仅非常强大,而且几乎完全是强制性的,这就导致了行政行为方式的机械单调,命令-服从模式占据着绝对主导的地位。我国行政法制进入转型阶段之后,出于完成行政管理目标的需要,在原有的强制性行政的基础上,逐渐发展出诸如行政指导、行政合同等非强制性行政。尤其是行政指导,在现代行政管理中扮演着越来越重要的角色,在市场经济条件下,甚至会发展成为现代政府施政的中心。行政行为方式朝着多样化方向的发展,改变了过去行政命令支配一切的局面,大大拓展了公民参与行政管理的空间。这不仅有助于低成本地实现行政管理目标,还有力地推动着现代行政朝着民主化、高效化方向的转变。
  虽然行政指导、行政合同等非强制性行政已被一些法律文本所肯定,并在实践中得到了越来越广泛的运用,但是,如何处理好强制、非强制性行政之间的关系,如何有效地规范非强制性行政,已成为中国行政法制转型过程中碰到的一个无法回避的难题。例如,由于现实中的行政指导经常导致“法治的空洞化”6,即行政法制原则的要求落空,因此如何确立起信赖保护原则以维护接受指导的相对方的合法权益,如何制定适合行政指导的行政程序规则,针对行政主体实施违法的或不当的行政指导而给受指导方造成权益损害时如何提供行政救济、司法审查与国家赔偿等问题。这就表明,对于社会转型中的行政法制而言,行政行为的多样化趋势与非强制性行政行为的制度化、规范化程度不够、不健全等问题,也是同时存在的。
  6、从重实体、轻程序,重结果、轻过程,转变为实体与程序、过程与结果的并重
  我国传统行政法制重实体、轻程序,重结果、轻过程,这就造成行政法律制度体系发展的明显不平衡:一是监督行政法律规范明显弱于行政管理规范;二是行政程序规范明显弱于行政实体规范;三是过程正当性的行政法律规范明显弱于结果正当性的行政法律规范;四是宏观调控立法明显弱于微观规制立法。行政法律规范体系的不平衡,必然要导致行政权与相对方权利之间的不平衡。经过最近二十多年的努力,重实体、轻程序,重结果、轻过程问题在我国行政法制建设中得到了一定程度的纠正,行政程序法与注重行政过程的监督、引导的法律制度得到了较大发展。为了早日实现依法治国,建设社会主义法治国家的治国方略,必须承认程序法的独特价值,并给予更多的关注,必须转变“末端治理”的思维模式7,要树立全过程治理与服务的思维。但是,我们并不因此而认为程序比实体重要、过程比结果重要。我们认为,程序与实体、过程与结果都是行政法制的组成部分,作为一个有机整体,行政法制转型与行政法制建设要整体推进、全方位进行,不能厚此簿彼,任何偏废都不利于行政法制建设的正常进行。对于转型中的中国行政法制而言,我们既要大力完善行政程序制度,以防止行政主体滥用任意性程序侵犯相对方的合法权益,又不能放松行政实体法律制度建设,以免实体与程序的脱节;既要注重发展行政过程中的监督、引导制度,又要强化对相对方的行政违法责任与行政主体的违法行政责任的追究。只有兼顾实体与程序、并重过程与结果,才能实现行政权与相对方权利的平衡,才有助于行政法制转型目标的全面实现。


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