二
需要说明的是,税收立法体制与税法体系是既相互联系、又相互区别的两个概念。
立法体制主要指立法权限的划分,“它表明哪些国家机关具有哪种性质、哪个范围的立法权力及由此派生的依附于立法权上的制定其他法律规范性文件(政府与地方的法规、条例等)的权力,以及这些权力之间的相互关系。”[4]税收立法体制的主要内容是指税收立法权限及其划分方式。而某一部门法的体系,是指该部门法中各种法律规范有机联系而构成的统一整体,它不同于法律体系。“法律体系通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。”[5]法律体系是相对于一个国家的全部法律规范而言的,它的下一级构成单位是法律部门或部门法,因此又可称为“部门法体系”。[6]而某一部门法的体系,则只就该部门法而言,它的下一级构成单位直接表现为属于该部门的各种法律规范。税法体系就是以各种税收法律规范及其构成方式为主要内容的。
如前所述,税收立法体制包括税收立法权限的划分、税收立法权的行使和行使税收立法权的国家机关的建立等方面的内容,当然也涉及以基于不同等级的税收立法权而制定的不同效力等级的税收法律规范。税收立法体制需要国家以立法的形式加以明确规定,属于上层建筑范畴。税法体系研究的是税收法规本身及其相互间有机联系的方式(一般就是税法分类的方式),它更多地是出于理论研究或为立法提供参考的需要而构建的,因此并不需要国家法律明文规定。实际上,基于不同等级的税收立法权限制定的税收法规的效力等级,决定了税法体系最基本的构成方式。除此之外,税法体系还可以按照税法的调整对象———税收关系(按内容的不同划分为税收实体法、税收程序法和税收权限法)、税法是否具涉外因素(划分为涉外税法和涉内税法)等方式来构成。
改革和完善税收立法体制的目的,不仅是出于国家整体立法体制完善的需要,而且是构建更加完备、合理的税法体系的需要。例如全国人大及其常委会和国务院之间的税收立法权限的划分,就决定了我国税法体系是以效力等级较高的税收法律为主,还是以效力等级次之的税收行政法规为主。我国目前的税法体系以税收行政法规为主、税收法律为辅,虽然这是由我国现阶段的政治、经济发展形势所决定的,是我国税法体系的一个突出的阶段性特征,但从长远来看,我国最终是要构建一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的税法体系,而这都有赖于税收立法体制的进一步改革和完善。
三
自1982年
宪法确立我国现行立法体制以来,十几年的立法实践表明,现行立法体制基本上符合我国的实际情况,在社会主义现代化建设中发挥了积极的作用,但同时也存在一些问题。主要表现在:立法权限的划分过于原则;立法权限范围不甚清楚。比如
宪法规定了全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”,但没有规定可以就哪些事项制定这些基本法律,“其他的基本法律”的范围也不明确;
宪法规定了全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的基本法律以外的法律”,但没有具体规定划分“基本法律”和普通法律的标准。又如,
宪法规定国务院可以“根据
宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令”,但是,对于制定行政法规的范围未作明确、具体的规定。还有地方组织法也没有明确规定立法机关的立法权限范围等。[7]
