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经济法视野里“国企两权分离失灵”的探源与反思

  当然,西方学者对以国有制为代表的拟制人所有制的上述尖锐质疑,是从其特定的思维模式得出的论断,并不足以成为我国国企改革的悲观论调。 
  误区透析二:从科斯定理的角度看,国企两权分离是建立在“外部性法经济学模型”的,而非从“内部化法经济学模型”中推演而来的。 
  “外部性”和“内部化”是科斯定理最重要的两个术语,它认为只有内部化所有制才能把权利和义务完美地合于一体,也就是把收益和成本合于一体,从而能激励人们以最小化的成本去追求最大化的收益,在享受权利的同时也承担相应的义务。而外部性所有制却把权利与义务割裂开来、把收益和成本割裂开来,让有些人在享受权利的同时却不承担义务、获取收益的同时却不支付成本;相应地,必然有另外一些人只承担义务却不享受权利、支付成本却不获取收益。这样一来,就会导致对谁都产生不了强烈的激励。据此,西方产权经济学家认为只有私有制才是一种最有效的内部化所有制,而国有制则是一种最典型的外部性所有制。 
  对此,德姆塞茨说:“产权是一种社会工具,其重要性就在于事实上它能帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期。产权的一个主要功能是导引人们实现将外部性较大地内在化的激励。” [13]波斯纳则总结道:“财产权的法律保护就在于产生有效益地利用各种资源的激励。” [14]他举例说,农民种谷物、施肥、立吓鸟的稻草人,当谷物成熟时,在两种所有制条件下会产生两种截然不同的后果:一种是在内部化所有制条件下(即这块土地归这位农民私有),他拥有谷物的收割权,他就会在明年继续尽心尽力地在这块土地上投入更多的努力,从而把庄稼种好。另一种则是在外部性所有制条件下,这位农民不拥有排他性的私有产权,别人就可以把这些庄稼收割据为己有,这将导致这位农民在明年不再努力耕种,转而倒退到原始的狩猎方式中去,或者也去抢割他人种的庄稼。 
  误区透析三:从委托代理论的角度看,国企两权分离建立在“双重代理链”的法律技术之上,而不是建立在“单重代理链”的法律技术之上。 
  两权分离本身就决定了必须进行委托代理,即企业所有者作为委托人(被代理人),经营者作为被委托人(代理人),在二者之间形成法律上的委托代理关系。虽然法律上和道义上都要求代理人(经营者)必须忠实于委托人(所有者),但实际上,由于“经济人理性”的客观存在,经营者在决策和行为时首先考虑的往往并不是所有者的利益最大化,而是自己的利益最大化,于是就产生了“代理风险”。这就是两权分离的弊端。代理风险是“不可避免的”,但能通过制度化的设计来“尽量减少”。[15]这就产生了各种各样的对经营者进行监督的制度,如由董事会决定经营者的聘用、考核、解聘,由监事会对经营者和董事会进行监督,最后又由股东会对董事会、监事会、经营者进行最终监督,以及政府为了社会公益而要求上市公司设独立董事,等等。 
  如果仅仅从《公司法》等法律法规的法条规定上看,中国对经营者的监督并不比西方少。但问题在于:西方的两权分离只在经营者一个环节上产生“单重代理风险”,而中国国企的两权分离不仅在经营者环节上、而且也在所有者环节上产生风险,即“双重代理风险”。(1)中国国有企业的“真正所有者”缺位,国企名义上是全民所有,实际上全民只是作为一个整体概念上的所有,全民不可能对国企进行有效监督;再者,全民也根本没有、或无法把国企资产的保值、增值作为自己的“内化动机及任务”。西方的公司治理结构中,无论是家族集团还是机构投资者,其最终的“委托人”(即所有者)都是清楚的自然人。所以,西方的公司治理结构之链条中,只可能在一个环节上(即经营者环节)出问题;而中国却可能在两个环节上出现问题:一个是经营者环节,另一个是所有者环节。经营者环节出了问题,只不过是下游,可以通过迅速更换经营者来解决;而如果所有者环节出现了问题,则是上游、是根源,整个链条都有可能崩溃。[16](2)主管部门及其官员很可能缺乏真正关心国有资产的内在动力。国有资产虽是“国家所有”,但国家本身并不是一个象自然人一样的生命体,必须把国有资产的所有权交由有关的政府部门及其官员去“代理”。在这个过程中,就会滋生腐败,使所有者环节的代理链也产生失灵的风险。(3)国家既是市场竞争的“裁判员”,同时又大量兴办国有企业、充当“运动员”之角色,这两个相互冲突的角色和职能集于一身,就有可能损害市场的“三公”(公开、公平、公正),导致“假球”、“黑哨”频频发生。 


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