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美国国内和国外的环保组织及其他非政府组织，对这一决定提出了激烈的批评，对世界贸易组织和北美自由贸易协定裁判机构、国际货币基金组织、世界银行和其他国际机构的其它决定，也提出了激烈的批评。这些批评实际上是拉尔夫·纳德在1960年代对美国联邦管制机关的批评的重演。的确，纳德仍然在四处活动，批评世界贸易组织，这些批评与其35年前针对联邦贸易委员会的批评如出一辙。批评家们抗议把宽泛的权力授予据称是客观的但缺少适当法律责任机制或民主责任机制的专家机构，指出专家机构的决定是通过一种不透明的“局内人”操作过程作出的，而这样的过程系统性地服务于公司利益，损害了其它社会利益。
针对这些新的安排，如何切实可行地、令人满意地发展出一种行政法，可以像在纯粹国内环境中的行政法那样同时发挥消极的（权力制约）和积极的（权力引导）作用？我们可以把国内行政法扩展适用于超国家的管制，同时开始为新型的国际行政法的形成打下地基。这两种方法或许可以相互支持、相互补充。
作为第一种方法的实例，美国法院在处理国内行政机关为执行跨国管制互动网络所确立的政策而作出的决定时，可以要求美国管制机关在进入国际商讨和谈判之前，必须给予公告并提供评论机会。如果一项国内管制决定要从这样的国际商讨中产生，可以要求美国行政机关必须在有关拟议规则的公告中，概要写明跨国管制互动网络所作的相关考虑和商讨，并且必须在行政机关的最后决定中对这些考虑和商讨加以讨论。根据国际间相互承认或类似方法而形成的执行性政策，也应该进行公告并提供评论机会。其他参与国可以施加类似的要求，而这些要求有可能结合起来，成熟以后形成事实上的跨国行政法。
在涉及国际条约体系和国际组织所作的决定方面，也可以采取这样的“自下而上”的法律发展路径。例如，如果国际组织作出的决定没有满足基本的透明标准、没有满足为利害关系人提供参与机会的基本标准、没有满足合理决定的基本标准，缔约各国的国内法院可以拒绝承认。可选择的另一方法是“自上而下”的，一个条约体系可以为本体系内的行政决定规定符合基本标准的程序。在此场合，我们必须比在纯粹国内的场合，更大程度地把自己从以法院为中心的行政法观念中解放出来。非政府组织经常倡议全面引进美国国内行政法的利益代表模式。然而，国际实务已经形成了一系列不同的方法，包括：世界银行的调查小组；北美自由贸易协定环境合作委员会运用的程序；在执行欧共体立法方面包括各成员国、相关利益团体代表和专家在内的欧共体委员会程序（comitologyprocess）；食物营养规则委员会（CodexAlimentarius ）在制定国际食物安全标准过程中吸收非政府组织观察员的做法，以及根据《濒临灭绝物种贸易协定》进行决策的过程中吸收非政府组织观察员的做法。
许多人批评现行的制度安排，呼吁在国际治理方面实现更多的民主。可是，在这个世界，政治合法性观念还只是围绕着民族国家打转。对于全球的民主治理，我们尚且需要令人信服地阐发“它可能会是什么”的观念，更不用说如何去实现它了。作为一个行政法学者，我的本能反应要谨慎得多。尽管我们不得不等待民主，但是，经济发达民主国家的国内经验、欧共体为管制型治理所作的安排以及方兴未艾的国际实务，已经显示出各种各样的手段。借助这些手段，我们可以开始努力去实现行政法的基本目标，即建构公平的、回应的和负责的行政决定程序。迫使我们发展和采用这些手段的压力正在增长。对国际金融和贸易管制组织决定程序的批评甚嚣尘上。当未经公平、回应和负责的程序作出的国际决定压倒经由此类程序制定出来的国内法律的时候，美国和其他国家的法院都不可能无所事事地坐在那里、袖手旁观。
由管制型治理引起的对行政法的挑战，在国际场合比在国内场合，要严峻得多。在国内，管制机关一般是在稍稍偏离民选立法机关的地方运作。正如我们已经看到的，行政法的一个核心问题就是，如何能够让行政机关行使的管制权力在民选代议制政府中落足扎根。但是，国际管制网络和组织是在距离更远的地方运作，不仅涉及芸芸众国，而且包括非民族国家的组织。在许多全球主义者看来，这些情况要求我们根据利益代表模式发展出独立的、完全超越国家的治理体系，以便为国际管制和金融决定提供信息，也可以约束国际管制和金融决定，使其能够负起责任、具有合法性。跨国的公共利益代表、跨国公司和其他的市民社会组织，将会在这些安排中扮演重要角色。更有人主张，这些安排有助于填补现今国际机构中存在的巨大的民主赤字。
我认为，我们应该对这些建议保持合理的怀疑，尤其是应该抵制一种诱惑，即把建立在利害关系人的利益代表制基础上的治理安排与民主政府等同起来。我们还必须留心这样的风险，即让利害关系人的代表发挥过多的作用，可能会削弱国际体系成功履行其主要功能的能力。在此，责任和效率之间的张力再次自动显示出来。过去50年的国际贸易自由化，已经带来——包括给发展中国家带来——巨大的经济利益。一个由利害关系人主导的国际治理体系，不可避免地倾向于关注切蛋糕而不是把蛋糕做大。在这样的体系中，同样巨大的经济利益还会产生吗？
不管是利害关系人参与的互动网络，还是具有专门知识的管理专家，都不能取代在民选基础上合法化的民主代议制政府。这不是或主要不是保留强大国家（如美国）主权的问题。对于所有的全球化讨论而言，个人的幸福，特别是在贫穷国家中的个人幸福，最终依赖于良好运作的民族国家政府。在这一点上，我们应该仔细审查国际管制体系取代国内法的正当性理由，而不是轻率地采用这种国际管制体系。行政法国际性一面的发展应该在可行的范围内建立在国内行政法的基础上，并通过国内行政法来运作，最终目标是要强化而不是取代（并且因此而潜在地削弱）民族国家的决策制度和民选责任制。如何实现这一点，目前还不清楚，但是，困难不应该阻碍我们为此付出努力。同样需要考虑，国内管制的新方法以及为应对这些新方法而需要采取的行政法新方法，如何同管制的国际性一面和行政法的国际性一面联系起来。
从全球性的互动和相互依赖角度看，这些任务反映了一个巨大挑战。不过，我们这个民主的民族国家#a#*#/a#本身就是一个伟大的试验，历时仅有两个世纪之久；抛开全球化不论，她的资源尚未耗尽。我提出的这些问题并非纯学术性的。它们已经降临到我们头上。如果我们的回应在大体上必须是渐进的，我们的眼界却不应该是渐进的。
【注释】
纽约大学教授和约翰·爱德华·塞克斯顿法律讲座教授。本文最初是作者在就职纽约大学约翰·爱德华·塞克斯顿法律讲座教授时的演讲。非常感谢埃里克·布卢梅尔（Erik Bluemel）在研究上的协助，非常感谢简·斯图尔特（JaneStewart）和纽约大学法学院教授研讨会参与者的有益评论。
原文载于《纽约大学法律评论》第78卷，2003年（78 NewYork University Law Review, 2003）。根据纽约大学法学院网站上的英文版翻译。——译注
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