三
斯图尔特教授的论文向我们展示出，美国行政法一直致力于提供行政合法化的对策，只是在不同时代、回应于不同的社会与政府需求，合法化对策的图景经历了复杂的变迁。
在罗斯福新政之前，行政被认为只有在执行民选立法机关指令的层面上才具有合法性。为此，对应的行政法原理和技术包括：禁止授予立法权原理（立法机关在授权行政机关对私人进行制裁时必须制定控制行政的规则，而不是笼统地授权行政机关制定规则）；要求行政机关遵循以听证为特征的裁决程序，以便准确、公正、合理地适用立法指令于具体、特定案件之中；提供必要的司法审查，以促使行政机关在法定权限之内行使权力。此时，行政法就像“传送带”一样发挥作用，通过司法审查确保行政机关对私人的制裁是民选立法机关的意志，从而使得管制权力的行使合法化。斯图尔特教授称之为行政法的“传送带模式”。
其实，立法机关制定的规则经常是含糊的、概括的或模棱两可的，一些重大的社会和经济政策是由行政官员而非民选议会选择的，由此，行政自由裁量权总是存在，并威胁到传送带模式的合法化功能。不过，当时的行政权力在相对狭小的范围内行使，而且不严重侵犯私人利益，行政自由裁量权问题通常被忽略不计。然而，罗斯福新政时期，国会屡屡一揽子地授权给大量新成立的行政机关，行政自由裁量权不仅愈益宽泛而且涉及各个经济领域，传送带模式再也无法完成其合法化功能。于是，以詹姆斯•兰迪斯为代表的拥戴新政的人提出“专家知识”假设，以缓解合法性的危机。据此假设，行政官员类似于企业管理人员，在专门经验和知识的引导下，他们会采取最佳的方式去实现经济管制计划中的公共利益目标，他们的自由裁量仅仅是表面上的，而非真正意义上的。斯图尔特教授将这一合法化模式称为“专家知识模式”。只是，这一模式并未被法律家和法院完全接受。为了避免因为严格适用禁止授予立法权原理、大量宣布国会立法无效而导致的
宪法危机，同时又能更加有效地控制行政自由裁量，法院发展出一系列技术：详细审查行政证据的实质证明力；扩大行政程序的适用范围；要求行政机关详尽说明理由并保持前后一致；要求行政机关必须在国会明确表述的立法目的范围内进行选择。
进入1960年代末，上述的事态发展再次引发了对行政自由裁量以及传统合法化模式的批评。其中，主要的批评触及两个方面。一则，在福利行政、监狱行政以及学校行政等领域，传统模式很少适用其中。福利等利益在过去不被认为属于法律保障的自由或财产的范围，监狱机关和学校官员的制裁则在传统上享受相当程度的司法审查豁免权。二则，在行政机关履行职责以实现立法机关所要求的公共利益方面，行政机关的政策持续表现出对受管制企业和受保护企业利益的偏向，忽视了消费者、环境保护主义者以及贫困者等分散的利益。行政机关进行政策选择的自由裁量，在本质上是一个立法过程，应该对各种受影响的私人利益进行协调，可传统模式只适用于行政机关进行裁决的正式程序，无法为被行政机关漠视的利益提供保障。
