复杂的行政合法化原理和技术——《美国行政法的重构》评介
沈岿
【关键词】无
【全文】
一
这是一篇发表在1975年6月《哈佛法律评论》第8卷上的长文。虽距今已近30年，但由于对美国行政法变迁历程构造了极为敏锐而深邃的解读，特别对1960年代末开始之行政法新发展提出“利益代表模式”之说，所以，直至现在，此文仍然在英美公法、行政法或政治学术文献中享有极高的引证率。而且，在英美的法律或政治院系的相关课程，其通常被列为学生必读之参考文献。
作者理查德•斯图尔特是世界一流的环境法和行政法学者，在写作此文时为哈佛大学法学院教授。曾经在美国司法部担任检察总长助理，负责环境和自然资源处，也曾任环境保护基金会主席。现为纽约大学法学院教授，执“环境法和土地利用法中心”主任一职，主要致力于环境保护尤其是国际的环境保护研究。
二
阅读《美国行政法的重构》一文，当以发端于1960年代末的三个相互关联之发展为背景。其一，美国保护消费者利益运动发起人拉尔夫•纳德批评管制机关失于维护公众的利益，并且被受管制企业“俘虏”或支配，这一批评得到普遍认同；其二，为环境、消费者、民权、劳工等提供法律主张的新的团体大量涌现，由此促生了公共利益法律（public interest law）的兴起；其三，国会制定了一批新的涉及环境、卫生、安全、民权等社会管制计划，成为所谓的“权利革命”之一部分。作为回应，行政机关的管理从逐案的裁决模式，更多地转向立法性的规章制定模式，以实施新的、广泛的管制计划。当然，规章制定在此之前早已是行政机关实施管制的一种方式，不过，对应于管制计划的数量与范围，其先前的运用远未如此普及。
而正是这一转向，再次引发自美国19世纪末以来一直议论不休的行政合法性（legitimacy）问题。此处的合法性，并不简单地意指合乎制定法的规定，而是指合乎“一种政治秩序被认可的价值”（哈贝马斯语）。合法性给出的是统治与服从的正当理由，在不同的时代、不同的社会，正当的意义是不同的，但正当理由总是必需的。近代以降，民主思潮席卷全球，当下的统治合法性已经不能离开“人民的同意”这一基本价值。问题只在于如何从各种原理与技术上保证统治接近该合法性理由，如果它是一个永远无法得到完全实现的理想的话。
美国的历史浸透了近代统治合法性的理念。在其成立一个联邦式的共和国之前，人民基于契约的同意赋予统治者统治的权力，早已成为根深蒂固、颠扑不破的基本价值。联邦共和国初期的宪政也奠基在此之上。作为统治权中的立法权和行政权的组成（议员与总统），皆通过民选的方式予以完成，尽管具体的制度安排极为复杂。然而，19世纪末开始，新型的管制机关不断地被国会创建，以应对工业化引致的经济与社会弊病，其管理的后果自然对私人的自由或财产构成了一种侵入。由此，引发了经久不衰的行政合法性问题：如何使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使权力的行为得以合法化。
