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多边贸易体制和货币秩序:世界贸易组织和国际货币基金组织的法律框架

  1996年12月9日,当时的世贸总干事鲁杰罗和基金总裁康德苏在新加坡签署了一份关于世贸与基金的合作协议,该协议建立了双方合作的基础与机制,是1947年GATT与基金以往合作的继续。根据该协议,基金应就其下列决定通知世贸:批准限制经常性国际支付和转移的决定、批准歧视性货币安排和多重汇率制的决定,要求成员国采取防止大规模资本外逃措施的决定。此外,基金和世贸还应相互邀请对方参加本机构的有关会议。比如,基金邀请世贸秘书处派观察员列席执行董事会的会议;世贸邀请基金派观察员参加部长会议、总理事会、货物贸易理事会、服务贸易理事会、知识产权理事会等以及一些专门委员会的会议(预算委员会、争端解决机构和专家组除外)。
  2、世贸和基金在货物贸易领域的合作
  世贸统辖的多边货物贸易协议下有一个1994年GATT,它是1947年GATT修改后的产物,与1947年GATT有着法律上的不同。从内容来看,1994年GATT包括1947GATT和对其的修改以及乌拉圭回合谈判结果的有关议定书、谅解和协议。因此,1947年GATT作为多边贸易规则仍然延续下来,其第十五条的合作机制也继续存在。此外,世贸还成立了国际收支限制委员会,专门负责与世贸的成员进行因国际收支而采取的限制措施的磋商。
  3、基金和世贸在服务贸易领域的合作
  世贸的法律框架中有一个新协定――《服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Services—GATS),有关国际收支的规则也扩展到了服务贸易领域。
  《服务贸易总协定》第十二条的规定,世贸的成员出现严重的收支平衡和对外财政困难或征兆时,可以对其已作具体承诺的服务贸易,包括与该承诺有关交易的支付和转移,采取或维持限制。
  实施限制的成员要与国际收支限制委员会进行磋商。在磋商中,国际收支限制委员会应当接受基金所提供的有关外汇、货币储备和收支平衡等方面的统计和其他因素的调查结果和其他事实,并应以基金对磋商成员的收支平衡和财政状况的评估作为所有裁决结论的基础。这样,基金就有机会发表对成员实施支付限制的意见,而且基金的看法对该成员的作法是否违背了其在《服务贸易总协定》的义务有重要作用。如果基金认为该成员的国际收支状况不足以构成实施限制的基础,则该成员就要受到来自世贸要求解除限制的压力。
  可以看出,在世贸框架下,基金对世贸的成员因国际收支问题而限制货物贸易和服务贸易的措施仍有着很大的影响力。
  
  三、基金和世贸的合作――基金和世贸的管辖权划分
  
  基金和世贸合作机制是以其各自履行职责为前提的。从基金和世贸的宗旨来看,二者的管辖权理论上是泾渭分明的。但是,在某些方面,仍需要进一步区分或划分基金和世贸的管辖权。这一方面关系到一国如何遵循基金或世贸的法律规则,也涉及到某些争议是采用基金还是世贸的争端解决程序。
  
  1、外汇管制和贸易限制的区分
  由于外汇管制和贸易限制都可用作平衡国际收支的手段,而外汇管制和贸易限制分别由基金和世贸管辖,因此就需要判定某项措施是外汇管制还是贸易限制。
  基金1952年8月14日的第144-(52/51)号决定指出:“第八条第二节适用于对经常支付与转移施加的限制,而不论实施限制的动机或背景如何”。基金1960年1月1日通过的第1035-(6012)号决定指出:“判定一项措施是否构成第八条第二节下对经常项目交易的支付与转移限制的指导原则是:该项措施是否涉及政府对外汇的获取或使用实行直接的限制”。因此,基金是根据该措施的形式(form)而非目的(purpose)来判定。如果一国为平衡国际收支而采取限制进口措施,而不限制进口所需资金的支付与转移,则这种措施并非外汇管制,而一国为国际收支原因而直接限制国际支付与转移的措施则属于外汇管制。
  1947年GATT本身没有区分外汇管制和贸易限制的条文,不过GATT的一份文件曾指出:区分外汇管制和贸易限制的标准应根据政府措施的技术性质,而非依据该措施对国际贸易和金融的影响或效果。可见,世贸与基金采用的是相同标准。
  
  2、服务贸易中服务和支付的划分
  如果说在货物贸易领域,外汇管制和贸易限制的区分较为明确的话,在《服务贸易总协定》下,问题则相对复杂:首先,服务贸易的基础交易和与交易相关的支付很难区分。比如,银行贷款涉及资本的跨境流动,资本流动即为该项金融服务的内容;其次,《服务贸易总协定》第十二条允许世贸成员在国际收支严重困难时限制其作出承诺的服务贸易本身,也包括与该服务贸易相关的支付和转移。
  基金对资本流动没有管辖权,因此在《服务贸易总协定》下作出开放资本承诺的成员要限制资本流动时应遵从第十二条的规定。也就是说,尽管基金成员国在《基金协定》下有实施资本管制的自由,但其如果在《服务贸易总协定》下作出了资本开放的具体承诺,就不能借助《基金协定》来逃避《服务贸易总协定》下的义务。另外,基金成员国没有在《服务贸易总协定》下作出资本开放承诺时,实施资本管制也不能构成对经常性支付的限制。
  但是,世贸成员限制其承诺的服务贸易的经常支付时,是遵从第十二条还是基金条文呢?基金成员国基于国际收支实施经常支付的限制要经过基金批准,但《服务贸易总协定》则没有此规定。需要注意的是,《服务贸易总协定》第十二条第2款为限制措施设定的条件之一为“与《基金协定》相一致”。这意味着:不论实施对服务贸易本身的限制还是贸易支付的限制,世贸成员均有遵从《基金协定》的义务,即遵从与基金磋商或经基金批准的义务;世贸规则和《基金协定》是独立的协定,基金成员国也不能借口《服务贸易总协定》来逃避《基金协定》下的义务。
  在笔者看来,之所以允许世贸成员在《服务贸易总协定》下限制经常支付,有服务的基础交易和支付难于区分的考虑。另外,由于世贸成员在服务贸易的具体承诺各异,不像基金第八条义务那样有统一的标准,故允许世贸成员限制与具体承诺相关的支付也便于统一管辖和世贸规则的统一实施。当然,基金和世贸在国际收支等问题上的合作也是不可或缺的。事实上,由于一国基于国际收支限制经常支付时,仍需与国际收支限制委员会磋商,而委员会要接受基金关于该国国际收支状况的意见,故基金的管辖权并没有被削弱。


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