WTO争端解决机制之利弊得失

张潇剑

【关键词】无
【全文】
　　1994年12月30日，世界贸易的四个主要参与者——美国、欧盟、日本和加拿大在日内瓦接受了《建立世界贸易组织协定》(Agreement Establishing the World Trade Organization), 该协定及其他相关协议按预定的时间表于1995年1月1日起生效。同日，世界贸易组织（以下简称WTO）在日内瓦正式成立，从而取代了关税与贸易总协定（以下简称GATT）这一非正式的国际机构，担负起协调、管理世界贸易的重大历史使命。该组织的基本原则和宗旨是通过实施市场开放、非歧视和公平贸易等原则，来达到推动实现世界贸易自由化的目标。它的职责范围除了GATT原有的组织实施多边贸易协议以及提供多边贸易谈判场所和作为一个论坛外，还负责定期审议其成员的贸易政策和统一处理成员之间产生的贸易争端，并负责加强同国际货币基金组织和世界银行的合作，以实现全球经济决策的一致性。WTO新协议文本对贸易规则的规定既有扩展又有改进，特别是在如何实施这些贸易规则方面更作了进一步的完善，至此，国际社会亦进入了一个国际贸易争端解决的新时期。
　　随着国际贸易谈判的焦点由简单的市场准入问题向制订综合贸易规则转移，各国政府和贸易商们对争端解决的关注也越来越强烈。以往经验表明，明确有关条约义务非常必要，而了解并善于运用强制实施这些义务的手段，对切实维护自身权益就更显得弥足珍贵。WTO的核心作用之一，即是通过争端解决机制以及其他方法来实施乌拉圭回合的各项协议。从WTO成立以来的有关实践看，其争端解决机制的运作“获得了巨大的成功，这种成功远远超出了许多人的事先预料。” 尽管如此，WTO争端解决机制尚存在着某些不足，笔者拟在下文中对WTO争端解决机制的成就与存在的若干问题作进一步的分析和探讨。
　　
　　一．GATT争端解决机制的简要回顾
　　
　　为了更好地认识和理解WTO争端解决机制及其目的，有必要对其前身——GATT（1947）的争端解决机制作一简要回顾。
　　GATT中的贸易争端解决机制最初是一种非正式程序，以后随着时间的推移，该机制不断得以发展和完善。对于如何解决国际贸易争端，GATT的规定比较单薄，集中体现在它的第22条和23条这两项条款中。GATT第22条规定了范围非常广泛的两个层次的协商：首先是双边协商；如双边协商未果，则可进行多边协商。 而第23条的规定对第22条既是重申又是发展。第23条第1款规定，在某些特定情势下，一缔约方如认为它在本协定项下直接或间接获得的利益正在丧失或减损，或本协定任何目标的实现正在受到阻碍，它有要求与另一缔约方进行协商的权利。这里的“特定情势”是指：“另一缔约方未能履行其在本协定项下的义务”，或“另一缔约方实施任何措施，无论该措施是否与本协定的规定产生抵触”，或“存在任何其他情况”。 该条第2款进一步规定，在有关缔约方协商解决未成时，得将争端提交缔约方全体（theCONTRACTING PARTIES） 进行“迅速调查”，并向有关缔约方提出适当建议或做出裁决。 从GATT的实践来看，这种“调查”是由一个工作组（a working party）发起，然后由一个常设专家小组（a standing panel ofexperts）来具体进行，每一项特定的争议案再由一个选定的专家小组负责（该小组由3—7位非争议当事方驻GATT 的代表组成 ），其任务是负责起草建议报告或裁决报告，供缔约方全体讨论通过。 根据GATT 第23条第2款的规定，如果缔约方全体认为“情况足够严重而有理由采取行动”时，得批准守约方中止履行其依据GATT 向过错方承担的条约义务以进行报复。 这种集体授权的对抗措施，在GATT近半个世纪的实践中，只有1952年被批准使用过一次。 当时是由于美国对荷兰的奶制品 实施进口配额，GATT在1952年11月8日的一项决定中，允许荷兰于整个1953年期间限制美国的面粉进口。 但后来荷兰实际上并未真正采取这一报复措施。
　　以上规定和实践表明，GATT的争端解决机制强调的是通过外交途径，灵活而又公正地解决贸易争端，其目的主要在于避免冲突并力争达成令争议双方都相互满意的结果。 但从实际运用情况来看，该机制的种种弊端也逐渐暴露出来：它的运作程序规定得很不完善；其法律裁决所使用的语言既模糊不清而又暗示性多于明确性；而且它的程序及其裁决都为谈判留出了太多的空间； 专家小组的组成也成为争议的一个焦点；各有关当事方采取种种方法来拖延决定的做出；即便做出了决定，也难以确保专家小组的报告获得通过。事实上，专家小组的报告常常由于一国或数国不同意报告中的裁决或建议，而连续几年都无法获得通过；对于已通过的报告，各国亦不认为有义务遵守其中的决定。 因此，有学者将GATT争端解决机制戏称为“一个外交官的裁判规程”（A Diplomat’sJurisprudence）。
　　20世纪60年代，由于欧共体以及许多发展中国家的陆续加入，GATT的成员结构发生了根本性变化，这为GATT争端解决机制也带来了某些影响。具体表现为：专家小组报告开始列出专家的姓名；专家小组程序趋于司法化；第三方被允许正式表达它们的观点，在有些案件中甚至自始至终参加了争端解决程序；专家小组的报告也得以在后来的争端解决过程中被作为先例来引用。与此同时，决策方式亦发生了变化。根据GATT的有关规定，每一缔约方在缔约方全体会议中均有一个投票权，除少数例外情况外，缔约方全体的决议以多数票通过。 在GATT早期的实践中，许多决议都是以这种多数表决来获得通过的。但进入非殖民化时期以后，GATT也像其他国际组织一样，采取了“协商一致”（consensus）或称“共识”的表决方式，这使得GATT自1959年以来，没有一项政策性决议能够以表决获得通过。
　　70年代期间，GATT各缔约方政府开始逐渐重视国际贸易争端的解决，其主要原因是由于在该时期内，世界各国纷纷采取非关税贸易壁垒措施，从而导致了贸易纠纷迅速增加。要有效地解决这类纠纷，一个根本方法就是制定出若干一般性规则，明确规定各缔约方政府在贸易方面可以采取那些以及不能采取那些限制性措施，并发展出一套强制实施这些一般性规则的裁判程序。经过1973——1979年长达数年的东京回合谈判，GATT各缔约方于1979年11月28日在争端解决规则方面达成了谅解框架，通过了《关于通知、协商、争端解决与监督的谅解》(Understanding RegardingNotification, Consultation, Dispute Settlement and Surveillance)。这一谅解将GATT签订后30余年来在解决贸易争端的过程中逐步形成的程序以条文形式确定下来；与此同时，东京回合在限制、减少非关税贸易壁垒方面还签署了6项新协定，这6项新协定中均规定了其自身的争端解决办法。