我国的税收管理体制，最初是根据1977年11月国务院批转
财政部的《关于税收管理体制的规定》而建立起来的，此后又陆续根据有关规定不断进行调整完善。如国务院1981年颁布的《关于平衡财政收支，严格财政管理的决定》、国务院1989年批准并转发国家税务局的《关于清理整顿和严格控制减税免税的意见》等，直至1994年工商税制改革而确立了目前的税收管理体制。需要说明的是，我国税收管理体制中的关税管理体制和农业税管理体制，分别由海关总署和财政部制定；故我们在此探讨的实际上是工商税收管理体制，限于篇幅，对关税管理体制和农业税管理体制不作讨论。 [99]
（3）税收立法权限体制的分类
按照不同的方式，可以对税收立法权限进行不同的划分。
①按照前述立法权限体制的划分，亦可将税收立法权限体制分为三类七种。
②按照前述财政管理体制和税收管理体制的类型，可以划分为集权式和分权式两种，其中分权式又分为相对分权式和绝对分权式。也有的按照集权和分权关系的不同处理方式，将税收管理体制划分为中央集权型、地方分权型和集权分权兼顾型。 [100]
以上是对税收立法权限体制分类的最主要方式，除此之外，还有其他方式：[101]
③按照税种或税类的不同，如流转税类、所得税类、财产税类和行为税类等，将某一税种或某一税类的税收立法权赋予特定的立法主体。
④根据税收要素来分配税收立法权，即将不同的税收要素在不同的立法主体之间进行分配。最常见的模式是中央政权机关保留有关确定纳税主体、税基和程序的立法权，但确定税率的立法权同地方政权机关分享。。
（4）我国的税收立法权限体制
由以上可以看出，我国税收立法权限体制受“双重领导”：形式上受立法权限体制制约，实质上由税收管理体制决定。姑且暂不论其合理性与否，我们沿用我国立法权限体制的表述，将我国税收立法权限体制界定为“一元、二级、三层次、四分支、多主体”，并综合前述两方面的因素，力求对我国税收立法权限体制的主要内容作一准确的描述。
①“一元”，指我国的权力机关，即依法享有立法权的各级人大及其常委会是唯一的税收立法机关。其中，根据我国宪法第 58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”奉行
宪法至上原则（Doctrine of Constitutional Supremacy），全国人大及其常委会作为最高国家权力机关及其常设机关，居于一元制的最高层次；其所享有的立法权的效力等级最高，是最严格意义上的和最完整的立法权；借用民法上的概念，其立法权为“原始取得”，除此以外的其他立法主体所享有的立法权均为“继受取得”。根据
宪法第
62条和第
67条，全国人大及其常委会享有制定、修改、补充和解释国家基本法律的权力。而税收事关公民的基本财产权利，且依前述税收法定主义之
宪法原则，无论如何应当属于须以国家基本法律予以规定事项之列，即属于全国人大及其常委会立法权限范围。
②“二级”，指税收立法权由中央和地方两级立法主体行使。根据我国目前的税收管理体制，中央享有所有税种、大部分税收要素及主要税收程序的税收立法权；（省级）地方则主要就下列事项享有税收立法权：就部分税收要素行使地方税收立法权，如在税收法律、税收行政法规所确立的幅度税率范围内确定适用于本地方的税率；就屠宰税、筵席税、牧业税等税种，依照国务院制定的相应条例，决定在本地方范围内开征或停征，并确定其税率等税收要素；就税收的某些征收管理程序制定在本地方范围内实施的办法、细则等税收地方性法规。
③“三层次”，指立法权限在每一级又分为三个层次。在中央一级，全国人大及其常委会构成第一层次；国务院是第二层次；财政部及国家税务局、海关总署等为第三层次。在地方一级，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定税收地方性法规，批准省、自治区的人民政府所在地的市及经国务院批准的较大的市的人大制定的税收地方性法规，批准民族自治地方制定的税收自治法规为第一层次；省、自治区、直辖市的人民政府制定税收行政规章为第二层次；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定税收行政规章为第三层次。
④“四分支”，指中央一级的税收立法权延伸到地方，形成为省级地方税收立法权、民族自治地方税收立法权、经济特区地方税收立法权和特别行政区地方税收立法权等四个分支。本文主要讨论第一分支，后三分支属于特殊情形，一般不涉及。
⑤“多主体”，指税收立法权由多个主体行使。实际上，前面四点已共同说明了这一点。但仍需指出的是行政立法权的问题。我们认为，行政机关享有的立法权是委任立法权，或称授权立法权，授权的方式包括宪法的授权 、[102]法律法规的授权以及最高国家权力机关的特别（直接）授权等，“授权立法，对权力机关而言，是立法权的一种行使方式，对行政机关而言，是获得立法权的惟一途径” ；[103]行政机关作为立法主体之一与一元制并不矛盾，一元制下可以允许多个立法主体的存在 。[104]国务院作为最高国家行政机关，其所享有的税收立法权在所有行政机关的税收立法权体系中居于最高层次，其法律依据主要是
宪法第
89条，以及全国人大和其常委会的两次特别授权，即1984年第六届全国人大常委会第七次会议授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟订有关税收条例，以及1985年第六届全国人大第三次会议授权国务院在经济体制改革和对外开放方面（当然包括税收）可以制定暂行的规定或条例。
2．外国税收立法权限划分概况[105]
（1）美国
美国是联邦制国家，又奉行“三权分立”的
宪法原则，其立法体制为一元两级多主体的制衡制：“一元”为议会，美国联邦议会和绝大多数州议会均实行两院制，由参议院和众议院组成；“两级”为联邦和州，国会行使联邦立法权，州议会行使州立法权；“制衡”则是立法、司法和行政机关之间的相互制约。
根据美国宪法第l—4条和第十修正案以及联邦最高法院的有关宪法解释 ，[106]美国的联邦和州两级立法主体在税收方面的立法权限划分如下：①联邦享有“征税”事项的“授予立法权”和从其引申出来的“建立银行和公司”与“帮助和管理农业”等事项的“默示立法权”，其中，根据美国宪法第1条第7款第1项“一切征税议案应首先在众议院提出”的规定，“一个税收议案在众议院开始其立法历程并完成其立法程序后才提交给参议院。此外，参议院在税收立法过程中与众议院是平等的伙伴关系，并且时常对众议院通过的议案文本作出广泛的和根本性的修改”。[107] ②联邦不得行使“对任何州输出的商品征税”和“统一全国间接税税率”等事项的立法权；③州不得就“对进口货和出口货征税”等事项行使立法权；④联邦和州都可以就“征税”事项行使立法权。
美国“行政机关的最显著特点是它拥有立法权和司法权”，其“之所以有此权（指立法权——引者注），仅仅是由于立法机关的委任”，“可以说，立法机关行使固有的立法职能，行政机关行使从属的立法职权”。[108] 所以，授权立法或称委任立法，是美国为了逾越
宪法规定的严格的三权分立原则的障碍，通过司法判例而使行政机关享有和行使立法权所采取的灵活变通的办法。[109]
在税收立法方面，比较早的司法判例是1892年的“菲尔德诉克拉克”案。尽管最高法院认为“国会不得授予立法权……是普遍承认的一条原则，它对于维护
宪法所规定的政体及其完整性至关重要”。但最高法院在其初期的一些判决里的确始终如一地确认了授权，只是把授权的意义减少到最低限度。“菲尔德”案就涉及确认国会可以授予总统在其他国家提高其农业产品关税时，制定报复关税的权力；因此，行政部门仅仅被授予了“查明和宣布在其基础上立法意愿可能生效的事件”的权力 。[110]对税收立法权的委任标准，在1928年的“小J．W．汉普顿及其公司诉合众国”案中得到了进一步的说明。最高法院在该案中确认了国会通过1922年关税法中的“灵活税率条款”而授予总统在必要时变更税率的权力的做法，驳回了申诉人认为“税率属于立法事项，故上述条款违背了
宪法的分权原则”的主张。最高法院认为，国会在税法中已经规定了一个基本的标准，即：总统所规定的新税率必须达到美国产品的生产费用和进口同类产品的生产费用的平衡。国会由于无法及时掌握足够的信息以确定美国产品的生产费用和进口同类产品的生产费用的差别，且这种差别亦在不断变化，为了实现国会所规定的政策和原则，税率必须作相应调整，国会必须把这种变更权力委托行政机关行使。[111]
（2）法国
法国立法体制的突出特点，是“中央的总统集权”，即在中央与地方的纵向权力关系上，强调的是中央集权，而不注重地方分权；在立法权与行政权的横向权力关系上，强调的是总统的行政权，而不注重议会的立法权。
法国宪法第34条逐一列举了法律事项，作为议会立法的权限范围，其中包括“各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式”；第 37条则规定，凡在第34条列举范围以外的事项都属于条例的范围，而（狭义的）行政条例，即我们所称的行政法规，则是基于行政机关单方面的行为而制定出来的，又分为命令（由总统和总理制定）和规定（由其他行政机关制定）两种。
宪法第
34条所规定的议会立法权限，在
宪法第
38条和第
16条中又一次受到限制：根据这两条的规定，本来属于法律的事项，也可以由条例规定，总统制定的条例甚至可以变更和废除现存的法律。此外，还有一种行政法规，行使按照法律规定属于立法机关的权力，其效力和法律相等，称为法令；由于法令是行政机关所制定的普遍性规则，其法律制度和行政条例相同，所以包括在（广义的）条例范围之内。由此可知，法国行政机关享有的立法权由两部分组成：一是基于自身职能而固有的行政立法权；二是基于法律特别授权而享有的授权立法权 。[112]而且，条例的范围是如此之广，以至于“在现行制度下条例和法律的关系，可以说条例是原则，法律是例外”，“条例是汪洋大海，法律是大海中几个孤岛”。 [113]
法国的税收收入绝大部分集中在中央财政一级，这是法国税制的一大特点。其本土的地区议会、省议会和市议会虽说可以行使地方立法权，如省议会根据省长的提议作出各项决定，向本省范围内各地区分配地方税款等，但大多是有关税收程序方面的立法事项。总体说来，地方政府的税权由国家立法权决定，有些税种或税率的立法权留给地方政府，但非常有限。1981年底，法国政府颁布“权力下放法”。1983年，地方政府税收占国内生产总值的比重上升到3.2％，1984年上升至3.8%，但地方政府税收收入占中央和地方税收收入总额的比重仍然没有超过20％。 [114]
