|
四、本试拟稿主要内容说明
本试拟稿共设七章一百零三条。下面分别介绍各章设计的主要规范、制度及做相应设计的简要理由：
第一章 总则。
本章设两节十三条。第一节规定本法的立法目的、依据、调整范围和界定本法基本概念的涵义。关于立法目的，贯彻的是平衡论的指导思想：既强调“三公”，保护相对人权益，同时也重视提高行政效率。关于调整范围，确定为“行政行为”，不分抽象、具体，不分内外，不分一般、特殊，不分主体是行政机关还是其他行政主体。但其他法律有特殊规定的，适用其他法律；本法也可对特定行政行为作出特别规定。关于基本概念，本节选取试拟稿中二十个最重要，使用频率最高，对本法内容有最大影响的概念，对其内涵和外延加以界定。立法中首先对重要法律概念加以定义是一项特别有益的立法技术，它既有利于保障整个立法在规范和逻辑上的一致性，更有利于防止执法中执法者任意解释导致对法律原意的曲解而引起的种种混乱和弊端。正因为如此，美国等西方国家的法律往往在第一条即规定有关概念的定义。
本章第二节规定本法的基本原则，共十项。其中有三项（参与原则、公开原则、正当程
序原则）基本是纯程序性原则，其他七项（依法行政原则、平衡原则、平等原则、诚信与信赖保护原则、比例原则、效率原则、救济原则）既是程序原则，也是实体原则，即行政行为的过程、步骤、方式的选择、确定，以及处理行政法实体问题，均必须遵循这些原则。行政程序法典规定行政法的基本原则是非常必要的：其一，行政实体法由于规范多，调整范围广，种类繁杂，难于制定统一的法典，为了保障法制的统一，只能通过统一的程序法典（搭便车）确定其基本原则，并将这些原则的涵义和要求予以相对明确；其二，现代行政的复杂性决定了行政机关必然享有广泛的自由裁量权，而自由裁量权必须加以适当控制，否则，必然导致滥用和对相对人权益的侵犯。控制自由裁量权有多种途径，以法定基本原则约束行使自由裁量权的行为，法院根据法定基本原则对之进行司法审查无疑是最重要的途径；其三，过去，行政法基本原则一般是不成文的。不成文有其灵活性的优势，但也有其随意性的弊端。人们对哪些原则是基本原则，各基本原则的基本涵义和要求是什么没有统一的认识，导致有时各说各话，给执法和司法带来了困难。于是自上世纪后期有了将基本原则法定化的趋势。我们这次制定行政程序法典自然应顺应这种趋势。
第二章 行政程序主体。
本章设三节十三条。第一节规定行政机关，包括行政机关的管辖、授权、委托、协助和财政责任。关于管辖，其确定原则是法定主义，但行政机关对所属机构，上级行政机关对下级行政机关有管辖划分权；管辖权发生纠纷由上级行政机关而不是由法院解决（在行政诉讼中，法院应有确认权）。关于授权和委托，对传统涵义有所改变，传统涵义是以法律、法规（或加规章）规定为标准，有法律、法规规定的，方为授权；无法律、法规明确规定的，行政机关即使授权，也只能视为委托。这种界定给实际行政管理造成了很大困难。试拟稿将授权、委托的确定权授予行政机关：行政机关欲让其他组织、机构代行其某一职权，如要求该组织、机构以自己名义行为，自己对自己行为承担责任，即为授权；如要求该组织、机构以行政机关的名义行为，今后由行政机关对其行为承担责任，即为委托。 关于财政责任，考虑到各级政府的工作部门不是完全意义的行政主体，在财政上基本从属于相应政府，故试拟稿规定政府对其工作部门的行为在财政上负连带责任。
|
