行政合同作为一种行政管理手段,并非能适用于所有行政领域和所有行政管理事项。在国家安全、社会秩序和许多涉及重要国家和公共利益的领域,一般都不适用行政合同。而且,在可能适用行政合同的领域,法律对行政合同手段的运用亦应加以严格的规范和控制,如合同的缔结在可能的条件下,应采用招标、投标的方式。否则,这一管理方式也极易导致腐败和权力滥用。
(三)行政奖励
行政奖励是行政机关运用精神和物质激励的方式引导行政相对人做出某种行为,以促
成一定行政目标实现的行政管理方式。行政奖励虽然是针对特定个人、组织颁发的,但它对一般公众有普遍的激励作用。首先,行政奖励的适用范围、对象和条件通常通过法律、法规向社会公开,人们欲获得相应奖励,即会自觉努力创造条件,去实现法律、法规规定的要求;其次,受奖的先进模范人物及其事迹通常会通过新闻媒介或行政文件向社会公布,这对广大社会公众无疑会起到相应的宣传教育作用,激发他们向先进模范人物学习,从而积极做出相应奖励设立者欲鼓励人们做出的某种行为,达到行政管理的相应目的。很显然,这种管理方式相较于行政命令、行政强制、行政处罚的方式,淡化了权力色彩,体现了对相对人的尊重,更多地体现了民主性。当然,行政奖励并不能代替行政命令、强制、处罚等传统的管理手段,作为一种新的管理手段,它只能是传统管理手段的补充。
(四)行政给付
行政给付主要是“福利国家”时代发展起来的一种管理手段,即行政机关通过给特定行
政相对人发放抚恤金、救济金、养老金、失业补助、最低生活补贴等,以维持处在年老、疾病、贫穷、失业和其他困难情境下的相对人的基本生活,并进而维持社会的安定和社会正常的生产、生活秩序。在现代社会,虽然许多原实行过分“福利国家”政策的西方国家正在修改其过高的福利政策,但是行政给付作为一种伴之而生的管理手段,并没有消失。不仅没有消失,而且适用范围还有所扩大。例如,一些国家的行政机关将行政给付与税收等传统行政手段结合适用,共同实现对经济的宏观调控和对社会收入的再分配,以保障社会公正。如我国政府对老少边穷地区实行的财政补贴即属于起这种作用的行政给付。当然,行政给付的运用亦不可过头,而只能与其他行政手段适当地配合和协调运用。否则,会导致“行政国家”弊端的出现。
上述行政管理手段的变迁,无论是传统手段内容和程序的变革,还是新的手段的产生和形成,都还只限于国家行政机关行使行政职权,对社会实施行政管理的领域,至于在行政权力社会化情形下,非国家的社会公共体行使特定行政职权,实施一定范围、一定领域的行政管理,其行政手段则更为多样化,更体现了权力弱化和与相对人的协商、合作精神。
五、行政控权机制的变迁:从偏重司法审查到司法审查与行政程序并重
在许多西方传统行政法学者看来,行政法就是控制行政权的法,而控权的主要手段是司法审查。这种观点的典型代表可以认为是英国的著名行政法学家韦德和美国行政法泰斗戴维斯。韦德在其名著《行政法》中提出,行政法即是有关控制政府权力的法(Law relating to the control of governmental power )46。戴维斯在其上世纪五十年代末出版的《行政法教程》中指出,“行政法是有关行政机关权力和程序的法,特别是包括对行政行为司法审查的法律”47。从现代行政法的实践考察,这种控权论的观点显然是片面的。行政法的功能并非仅仅是控权,行政法对于行政主体亦有激励的作用48。即使行政法的基本功能或主要功能是控权,控权也不限于消极的事后控制,而应包括积极的事前、事中控制,甚至积极控制比消极控制有更重要的意义,在现代控权机制中有更重要的地位。但是这都是从现代行政法考察,如果我们研究传统行政法,研究十九世纪和二十世纪初的行政法,控权论是基本符合当时的实际的,司法审查确实是当时行政法控权的基本手段。
在“夜警国家”时代,人们视行政权为“必要的恶”,极为不信任行政权,不欢迎行政权。议会仅授予行政机关极为有限的权限,除国防、外交以外,在内政方面,主要限于治安、邮政、税收等项,到二十世纪初期,行政权开始涉足经济、贸易等领域,但范围和权力仍非常有限。对于当时政府这些极为有限的权限,人们还是感到对其自由、权利构成威胁,并设置严格的监督制约机制对其控制。在当时的监督制约机制中,最重要的环节就是司法审查。
司法审查之所以成为当时最重要的行政控权制度,其原因主要有三:(1)传统法治原则的影响。传统法治理论认为,人民权利、自由最可靠的保障是独立的司法。人民之间,人民和政府之间的一切争议都必须由法院(普通法院)解决49, 而法院解决行政争议就意味着对行政行为进行司法审查;(2)传统分权理论的影响。根据传统分权学说,权力有扩张和腐败的趋势,集权必然导致专制和权力滥用。要防止专制,防止权力滥用,必须建立权力制约机制,据此,国家权力分成立法、行政、司法三个组成部分50,三权相互制约平衡。在三权中,行政权被认为最强大,它掌握着刀剑;立法部门的权力同样不小,它掌握着钱包;唯有司法权最弱小。为了保持权力平衡,故必须赋予司法部门以司法审查权51(3)法院在人们心目中长时期树立起来的公正形象。法院由于有一套公开、公正、公平的司法程序,在人们心目中历来是公正、廉洁的化身。因此,人们在选择行政控权主体和建立行政控权机制时,首选的自然是法院及其司法审查。
在十九世纪和二十世纪前期,司法审查一直是行政控权机制的最基本环节(虽然不是唯一环节)。人们信任法院,信任司法审查,认为有了法院司法审查的屏障,行政权的腐败和滥用就可以有效得到抑制,人民的权利和自由就可以有效得到保障,人们完全可以放心地获得行政正义。但是,二十世纪中期以后,这种情况发生了变化:司法审查的事后控制已不足以抑制行政权的滥用、腐败和维护行政正义,人们已不能仅依靠司法审查而有效地保护自己的权利和自由。这种变化是怎么发生的呢?其最重要的原因是“行政国家”的出现。二十世纪中期以后,国家行政职能大为扩张:行政机关不仅享有过去不曾享有的大量的法定职权,而且开始享有越来越广泛的自由裁量权。行政机关过去管的事很少,滥权和侵权的机会本来就少,加上司法审查所具有的威慑力,控权的目的能有效实现。而在行政机关职能大为膨胀,管理领域越来越多,管理范围越来越大的情况下,其滥权、侵权的机会几十倍、上百倍地增加,且与日俱增。对此,司法审查自然难以事后一一加以监督、救济。即使司法审查能够在事后一一予以监督和救济,但行政滥权、侵权造成的许多损失是事后不可弥补的,对之进行事后司法审查也在很大程度上失去了意义。
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