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根据传统行政法，行政的主要目标是管理，管理的主要手段是强制。前苏联时代的行
政法学者提出，“行政法调整方法是以当事人意志不平等为前提，一方当事人以自己的意志加于另一方当事人，使另一方的意志服从自己的意志。国家管理机关和管理对象（企业、事业单位和组织）之间，国家管理机关和公民之间，上级管理机关和下级管理机关之间的相互关系均属这种情况。在行政法律关系中，一方当事人常常被赋予国家政权权限：它可以作出管理决定，可以对另一方的行动实行国家监督，在法律规定的场合，可以对另一方适用强制措施”40。强制和服从被认为是传统行政关系的基本特征。以往行政法教科书在论述行政行为的特征时，一般认为行政行为不同于民事行为的特征是其具有强制性、单方性、自力执行性等41；在论述行政行为的效力时，一般认为行政行为具有私人行为所不具有的公定力、确定力、拘束力、执行力等42。很显然，以往行政法学者关于行政行为特征和效力的观点、结论是在总结传统行政行为所运用的传统行政手段的基础上加以分析、归纳所抽象出的。一般来说，传统行政手段主要有下述六类：（１）行政命令。即行政机关运用发布命令、禁令的方式，要求行政相对人必须作出某种行为或不准相对人作出某种行为；（２）行政征收。即行政机关通过向相对人征收税费，维持政府运作的财政需要（传统税收一般不具有现代税收的对经济的宏观调控功能）；（３）行政许可。即行政机关通过设定一定领域、一定行业的准入审查制度，要求相对人进入相应领域、相应行业必须具备某种条件、某种资格、某种技术等，以保证他人和从业者本人的健康、安全和社会安全；（４）行政监督。即行政机关通过检查、调查、审查等方式，对行政相对人是否遵守和履行法律、法规和行政命令所确定的义务实施监督；（５）行政强制。即行政机关对不履行法律、法规或行政命令的相对人采取一定的强制措施，迫使其履行义务或达到与其履行义务相同的状态；（６）行政处罚。即行政机关对违反行政法律规范或行政管理义务的相对人实施制裁，以保证法律规范的实施和行政管理的秩序43。
二十世纪中期以后，传统的行政目标和行政管理手段开始发生变化，一些西方国家展开了“新公共管理”运动（New PublicManagement）。“新公共管理”有四项主要内容，其中第一和第二项的内容是：将传统公共管理的主体中心主义、权力中心主义转化为客体中心主义和服务中心主义。张康之先生在《论“新公共管理”》一文中认为以往的公共管理经历了从“统治行政”到“管理行政”的变迁。“统治行政在对政治秩序的强化中所要实现的是维护统治的目标，统治权和统治行为处于整个社会的中心位置；管理行政在社会秩序的要求中总是把行政管理体系及其运行状况作为基本的关注点，行政权和行政行为被置于整个社会的中心位置”。此二者“都是一种主体中心主义的权力体制和运行机制，无论是管理者还是统治者，都是以自我为中心，被管理者和被统治者作为‘我’的对象是从属于‘我’和为了‘我’而存在的”。新公共管理与此二者不同，行政权力和行政行为均从属于为“顾客”(即行政相对人)服务的中心目标。“公共管理把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调查，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择‘卖主’的权利”，从而把公共管理变成了为公众服务44。
与行政管理目标的变迁相适应，行政管理的手段在二十世纪中后期也发生了较大的变革。相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了，淡化了，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。这种新的品格和精神既在变革后的传统管理手段中得到反映（如在行政许可、行政处罚中增加听取相对人陈述意见和举行听证的程序，在行政征收、行政强制中增加事前告知程序和为相对人提供申辩的机会，等等），更在二十世纪中后期新出现，新发展的许多新管理手段45中得到体现。这些新管理手段主要有下述四种：
（一）行政指导
行政指导是现代行政管理一种使用频率很高的手段。行政机关通过发布各种政策文件、
纲要、指南或通过直接向相对人提供建议、劝告、咨询等，引导行政相对人作出某种行为或不作出某种行为，发展哪些领域、事业，或抑制哪些领域、事业等。行政指导不具有要求相对人必须执行的直接法律效力，但行政机关可通过各种宏观调控措施（如财政、计划、税收、利率等）和其他利益机制（如建设规划、土地利用规划、水、电、道路、交通的配置与使用等），引导相对人遵循行政指导，做出符合行政指导目标的行为。行政指导由于不具有直接强制性，使相对人有较大选择的空间，体现了对其意志的尊重和行政管理的民主性。在许多场合，行政相对人往往自愿接受行政指导，按行政机关的指导行事，从而使行政管理的目标以较小的阻力、较小的代价、较有效地得以实现。但是行政指导也有另外的一面：相对人信任政府，相信行政机关的指导，而且行政机关以各种措施和利益机制引导相对人服从指导，实施指导要求的行为。然而指导一旦错误或失当，导致相对人利益重大损失，行政机关却可以以其行为属于“指导”而非强制为由而不负责任。对此种情况，现在许多国家都在研究解决办法，法律开始对行政指导手段适用的范围、程序和责任加以规范。在新世纪，各国行政法无疑将对行政指导进一步在制度上予以完善，行政指导将不再是完全自由裁量的事实行为，而是应受一定法律规范约束的法律性行为（亦非完全的法律行为）。
（二）行政合同
在现代行政管理中，行政机关越来越多地运用行政合同手段实现其管理职能。特别是在经济领域、城乡建设和规划领域、科教文卫领域、社会保险和社会福利领域，行政合同运用得越来越频繁。相对于传统行政管理的单方行为来说，行政合同的签订要与行政相对人协商，行政机关要求相对人作出某种行为或不作出某种行为要取得相对人的自愿和同意，行政机关和行政相对人履行合同的权利、义务都要经双方相互认可，并写入合同之中。这种管理方式充分体现了行政机关对相对方意志的尊重，从而有利于调动相对方的积极性、创造性，有利于取得相对方对其管理行为的配合，从而能更有效地实现行政管理目标。当然，行政合同并不完全同于民事合同，行政机关在合同关系中仍然享有某些优益权，如对行政相对方履行合同的监督权和某些相应的强制权，根据社会公共利益需要而单方面解除合同权。对于行政机关的这些优益权，行政相对方通过履行合同取得的优厚的报酬，优惠条件等而获得补偿。
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