确立国家侵权赔偿责任。在十九世纪，甚至直至二十世纪四十年代，许多西方国家对政府的行政侵权行为是不负国家赔偿责任的。国家不负赔偿责任的理论根据是“主权豁免”学说：“因为国家是主权者，主权的特征是对一切人无条件地发布命令”。国家若对自己的行为承担赔偿责任，就取消了国家的主权。“而且公民由于国家的行政活动而受到利益，承受行政上的损害，是享受利益的代价，不能追问国家的责任”27 。在英国，英王及其政府机构不承担侵权赔偿责任还源于封建时代的两个法律原则：“一个是程序法上的原则，一个是实体法上的原则。在诉讼程序方面，英王象所有的封建领主一样，不受自己领地内法院的审判。英王只能作为原告，不能作为被告。在实体法方面，封建时代的一个法律原则是国王不能为非（The King can do no wrong ）。因此，英王不可能有侵权行为。英王也和一般的雇主不一样，不对受雇人的侵权行为负责。既然英王不能为非，英王也就不可能授权英王的公仆实施侵权行为。一切侵权行为的责任只能由行为人自己负担”28。
这种主权豁免原则对于公民权益的保护自然是极为不利的。在行政权较少干预社会生活和“无法律即无行政”的早期资本主义社会，这一原则引发的矛盾和冲突毕竟还不太多和不太严重。但当社会进入到人们“从摇篮到坟墓”都离不开行政权，行政机关享有广泛的法定职权和广泛的自由裁量权的“行政国”时代，这一原则引发的矛盾和冲突就使正常的管理秩序和社会秩序难以为继了，越来越多的人已经不能再容忍政府任意侵犯自己的权益而不给予任何赔偿了。于是，许多国家开始放弃或限制主权豁免原则，建立国家侵权赔偿责任制度。例如，法国早在１８７３年即通过权限争议法庭对“布朗戈案件”29的判决承认了国家赔偿责任；德国的一些邦在二十世纪初亦通过立法承认了国家赔偿责任30, １９１９年德国魏玛
宪法第
１３１条更是明确规定，“官吏行使所受委托之公权时，对于第三者违反其职务上义务，其责任应由该官吏所服役之国家及政治机关担负，不得起诉官吏”。英美法系国家承认国家赔偿责任晚于大陆法系国家，美国直到１９４６年才制定《联邦侵权求偿法》；英国直到１９４７年才制定《王权诉讼法》。尽管英美立法较晚，而且法律规定的国家赔偿条件较严，并设定了很多例外31，但毕竟最终放弃或限制了主权豁免，确立了国家赔偿责任制度。
随着各国国家赔偿法的陆续制定和国家赔偿制度的相继建立，国家承担行政侵权责任终于构成法治原则的一个必要要素。韦德在论述现代英国的法治原则时，指出法治由四个要素构成，其中第四个要素是法律应公正、平等地对待政府和公民：政府不应享有不必要的特权和豁免，对其公职人员的侵权行为，应象普通法上雇主对雇员的侵权行为负责一样，承担侵权赔偿责任32。德国行政法学家哈.毛雷尔在论述现代德国法治国原则时，指出德国法治国原则包括九项要求，其中第六项要求即是国家赔偿。33
我国只到１９９４年才制定《
国家赔偿法》，１９９５年实施，正式确立起政府承担侵权赔偿责任的制度。尽管现在我国有了国家赔偿法律制度，但它还很不完善。所以，在新世纪，进一步健全和完善我国国家赔偿法律制度仍是实现行政法治原则的一个重要任务。
（四）以程序法治补充实体法治，保护公民“正当程序权利”
“正当程序权利”的确立并非始于二十世纪，早在１７９１年和１８６８年，美国宪法
第五修正案和第十四修正案即规定了“正当程序条款”（Due Processof Law）,赋予公民以正当程序权利。英国普通法更是早在几个世纪以前即形成了“自然正义原则”(Natural Justice)。根据该原则，公民在遇到争议和纠纷时，有一个获得当事人之外的第三者进行审理和裁决的权利；在受到不利处分时，有一个获得处分者听取其陈述和申辩的权利34。但是，二十世纪以前，正当程序权利保护并没有作为法治原则的构成要件和基本要求，法治的涵义中并没有正当程序权利保护的内容。那时，洛克、卢梭、霍尔（Jerome Hall）、戴雪等人论述法治的构成要件时，都没有将正当程序权利保护作为法治的一个要素35。
二十世纪四十年代以后，随着美国《联邦行政程序法》的制定 ，行政程序受到人们越来越多的重视。许多国家，如德国、西班牙、葡萄牙、瑞士、奥地利、荷兰、日本、韩国等，相继制定行政程序法，将行政相对人的程序权利通过立法加以固定，并将相对人程序权利的保护作为现代行政法治原则的构成要件加以确立。日本著名行政法学家室井力教授指出：“
宪法规定的实质性的法治主义要求行政履行公正程序，即必须保障国民有根据公正的程序接受行政决定的权利。¼¼与此同时，也需要加强对行政裁量的统制，以便保障国民的“知情权”、“参与权”, 使法治主义朝着实质性方向发展”36。德国行政法学者哈.毛雷尔将正当程序权利归类为公民的基本权利，而公民基本权利的保护则是其归纳的法治国家原则九个要素的第一个要素37。他指出，“基本权利的出发点是作为自负其责的，独立人格的人，它要求不得将公民作为国家程序的客体对待，而应当作为“成熟公民”和在决定程序中具有独立权利的当事人对待，当事人享有实现自己的认识、要求和观点的机会。法治国家原则要求程序的设计不仅要明确、可预测，而且要公平，这主要是为了公民的程序权利” 38。“基本权利的程序法效力不仅约束立法机关──应当制定实现基本权利的程序法，而且约束行政机关──对已有的程序法规定以符合
宪法的方式理解、适用和补充。实体决定的事件越困难和复杂，程序的设计要求就应当越严格”39。由此可见，公民正当程序权利保护作为现代行政法治原则的一个要件不仅在英美法系，而且在欧洲大陆法系均得到了确立。
至于行政程序的兴起导致控权机制的变迁──从传统行政法重司法审查的事后控权到现代行政法重行政程序的事前、事中控权，我们将在后面专题论述。
四、行政目标和手段的变迁：从管理、强制到服务、指导、合作
