法律、法规、规章授权非国家行政机关的组织行使行政职权是行政权转移和社会化的重要形式。在这种情况下，行政主体已不再是国家行政机关而已转变为非国家行政机关的组织了。
（二）行政机关委托非行政机关的组织行使国家行政职权
为了防止行政机关自我扩张、自我膨胀的趋势，现代国家通常必须严格控制行政机关
的编制。行政机关在人员不足的情况下，要完成其担负的管理职责，实现其管理目标，往往将其部分行政职能委托非国家行政机关的社会组织、团体行使，行政机关则对被委托组织实施指导和监督的职责。例如，我国１９９６年制定的《
行政处罚法》规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合法定条件13的组织实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。行政机关委托非行政机关的组织、团体行使行政职权，虽然其行政主体仍是行政机关，但行为主体已是非国家行政机关的组织。这样，一方面有利于防止行政权的膨胀和滥用，另一方面为公民参与行政管理提供了机会和途径。
（三）社会公共组织根据内部章程行使公共权力
现代社会行政权力社会化的一个重要表现形式即是社会公共组织通过自治实现自我管理，以减少和部分取代国家行政机关实施的国家行政管理。社会公共组织通过内部民主程序产生的机构根据组织内部章程行使公共权力，对其内部相对人实施的管理与国家行政管理既有共性，又有特殊性。二者的共性在于，两种管理都是公行政14，都源于公权力，目的都是为相对人提供秩序、安全和服务。二者的区别在于，国家行政管理以国家强制力为后盾，而社会组织内部的管理则是更多地建立在内部相对人自觉服从和相应内部纪律的基础上。国家行政管理由于国家权力的坚硬外壳和与行政相对人的相对较远距离，以及国家机关内部的复杂结构，容易产生官僚主义和腐败，社会公共组织的自治管理则与相对人保持着最小距离和给予相对人最大的透明度，管理者处于被管理者近乎随时随地的监督之下，从而较易于防止或避免官僚主义和腐败。另外，社会自治管理的成本要大大小于国家行政管理。正是由于这些缘故，在许多国家，社会自治管理在二十世纪初期或中期以后得到较大发展，部分国家行政管理职能向社会公共组织转移15。在我国，这种发展和转移要晚于西方发达国家，大约始于上世纪八十年代。经过上世纪最后二十年的四次政府机构改革16，特别是１９９８年开始的第四次政府机构改革，国家的行政机构和人员较前大为精简，政府的许多职能开始转移给了社会公共组织。
行使社会公权力的组织是各种各样的，如作为基层群众性自治组织的村民委员会、城市居民委员会，作为行业组织的律师协会、医师协会，作为学术机构的大学、研究院，等等。这些组织既可根据法律、法规、规章的授权或行政机关的委托行使一定的国家行政职权，也可根据其本身的章程对其内部公共事务进行自治管理，行使社会公权力。如村民委员会可制定村规民约，调整村民内部关系；律师协会可制定律师自律性规则，规范律师行为；大学可制定内部行政管理和学术管理规范，调整学校内部的各种关系。
社会公行政与国家行政同属公共行政，二十世纪中期以后公共行政的最大变迁是公民参与。公民参与不仅促进了国家行政的民主化，而且导致了国家行政权逐步向社会转移和社会公行政，即公民自治的范围逐步增大。因此，在现代社会，行政民主的要求已不再仅仅是责任政府，而是必须以公民通过多种途径和形式直接参与和自治为补充。很显然，在新世纪，公民自治和公民参与将是我国行政法发展的另一重要特色。
三、行政法原则的变迁：从形式法治到实质法治
无论是现代行政法，还是传统行政法，都是以民主、法治作为其基础的。在任何民主
国家的任何时期，法治均是行政法的基本原则。但不同时代，法治原则的内容并不完全相同。现代行政法治原则的内容更是大有别于传统行政法治原则的内容：传统行政法治更多注重的是法治的形式，主要强调政府依法行政：政府管理有法可依，有法必依和公民在法律面前人人平等，从而与封建专制社会的人治相对立。而现代行政法治则注入了越来越多的实质内容，例如，以合理性原则补充合法性原则，通过合理性原则限制行政自由裁量权；以比例原则和信赖保护原则补充依法行政原则，限制政府滥用权力；确立政府对侵权行为承担赔偿责任，保障公民权益不受政府侵犯；在行政领域建立程序法制，赋予和保障公民正当程序权利，等等，从而使形式法治逐步转化为实质法治。
（一）以合理性原则补充合法性原则，承认行政自由裁量权并加以控制
传统法治主义否认行政自由裁量权的存在，主张“无法律即无行政”。英国著名宪法学
家戴雪（Ａ.V.Dicey）提出，法治主要由三个要要素构成：其一，政府没有专横的自由裁量权；其二，无论何人何事，均受普通法院管辖和适用普通法律；其三，公民的权利非源于
宪法，而由普通法院的判例形成17。戴雪描述的这种法治当然主要是以英国为模型的，并不完全符合当时所有西方国家的法治情形。台湾行政法学者城仲模先生则将西方传统法治主义的表现形式归纳为六个方面：（１）议会之形式法律至上；（２）无法律即无行政；（３）行政之准据唯制定法是赖：（４）立法务求细密，避免概括条款；（５）习惯法、法理及司法判例、行政解释均不得为行政法之法源；（６）行政规章、命令仅为内务行政事项之规范，不得使之亦具拘束人民之效果18。很显然，这些要素反映了传统行政法治的形式性、机械性和消极性。
现代行政法治则承认行政自由裁量权：“由于行政事务的复杂性，立法机关不能通过严密的法律规范完全约束行政行为，不得不在事实上和法律上承认行政机关的一定程度的行为选择权，即自由裁量权”19。英国现代著名行政法学家韦德（H.W.R.Wade）认为，行政自由裁量权并不与法治原则相冲突，法治承认行政自由裁量权但要求对之加以限制。“法治并不要求消除广泛的自由裁量权，而是应使法律能控制它的行使。现代政府要求尽可能多和尽可能广泛的自由裁量权”20。因此，他解析法治原则有四个含义：其一，依法办事 (Everything must be done according to law ); 其二，限制自由裁量权 ( Government should be conducted within a framework of recognizedrules and principles which restrict discretionary power); 其三，行政争议由独立的司法裁决 (Disputes as to thelegality of acts of government areto be decided by judges who are wholly independent of the executive )；其四，法律应公正、平等对待政府和公民（Law should beeven-handed between government and citizen ）21。
