行政国家、全能政府的产生，既有历史必然的因素，又有人为的因素。人制造行政国家、全能政府，本来是为人的发展创造条件，但是，在其运作过程中，它却一步一步演变成阻碍人的发展，甚至摧残人的魔域。人类必须走出这个魔域，否则，就不仅不能发展，而且有自我毁灭的危险。自从二十世纪中期以后，世界上越来越多的人开始看到和认识到这种危险。于是许多国家开始采取各种措施限制行政权，控制行政权，转化行政权，限制和缩减行政的“疆域”。这样，到二十世纪后期，大多数“行政国家”陆续逐步过渡到“有限政府”。这种过渡的一般途径是：（１）转变和缩减政府职能，限制行政权。在“行政国家”时期，政府什么事都管，什么事都做，政府不仅进行管理，而且从事生产和经营，不仅宏观调控，而且微观干预。这样就导致了行政职能和行政权的膨胀。现在要走出行政国家，首先要做的自然就是转变和缩减政府职能，让政府少管“闲事”。过去政府管的许多事情本来是政府完全没有必要介入，没有必要管的“闲事”（如企业的产、供、销、人、财、物）, 这些事如果让“看不见的手”去调节, 会比政府管理更有效，而且可以避免腐败和人力、物力、财力的大量耗费。（２）规范行政行为，控制行政权。行政权必须限制、削减，但是在相当相当长的一个历史时期内不可能取消、废除。因此，人们走出行政国家的另一个重要途径是规范行政权的行使，控制行政权。关于控制行政权，本文在后面还要专题论述。故这里从略。（３）加强社会自治，转化行政权。在任何社会，社会公共体都是必要的，因为人们需要公共体提供“公共物品”。但是“公共体”并不等于政府。如前所述，政府不是唯一的公共体。“公共物品”除了可由政府提供外，还可由其他公共体──社会自治组织（如行业协会、公共事业组织、社会团体、基层群众性自治组织等）提供。而且，非政府的社会公共体行使公共权力，即行政权力转化为社会权力，可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、滥用权力等。因为非政府的社会公共体更接近公民，公民可更直接参与其运作和更直接对之进行监督。
行政法的调整范围决定于行政的“疆域”，而行政的“疆域”究竟应有多大，这又取决于对“公共物品”的界定。另外，“公共物品”哪些只能由政府提供，哪些则可由政府以外的“第三部门”提供，这又取决于“第三部门”的成熟和行政改革、政治改革的进程。但是，无论如何，政府职能将进一步转变、转移，国家行政的“疆域”将逐步缩减，这是新世纪行政法发展的明显走向。
二、行政权行使主体的变迁：从责任政府到参与民主
分权学说5是西方民主的基石。根据《法国人权宣言》的精神，没有分权，就没有
宪法，
就没有民主。分权学说有四个要素：其一，国家机关分为立法机关、行政机关和司法机关；其二，国家职能相应分为立法、行政、司法三种职能；其三，国家三机关应当由不同的人员组成；其四，每个国家机关都构成对其他国家机关行使专断权力的制约6。据此，国家行政权由政府（狭义的政府，即国家行政机关）行使。政府行使行政权直接受议会监督，向议会负责，间接受人民监督和向人民负责。议会和人民不信任政府，政府必须辞职。政府在任职期内，则有权制定政策、发布命令和采取行政措施，人民必须遵守政府的政策和服从政府的管理。这些即是传统行政法下责任政府的模式。
很显然，上述分权学说的“分权”是指国家权力在国家机关之间的分配，而不是在国家机关和人民之间的分配。根据分权学说所基于的古典政治学理论，国家权力本是人民的权力。人民为了安全和秩序，将部分权力转移给国家而成为国家权力。国家权力在国家机关之间分配，分别由不同的国家机关行使7。至于“责任政府”, 主要指国家行政权由政府行使，政府向议会和人民负责。“责任政府”并不要求人民直接参与国家行政权或其他国家权力的行使。
二十世纪中期以后，分权学说和“责任政府”仍是现代行政法的理论基础之一, 但是它们的内容有了重大的修正和补充。这主要表现在两个方面：其一，人民转移给国家的权力（特别是国家行政权）不再只是由国家机关行使，其中一部分国家权力已通过立法将之交付介于国家与公民之间的，人们称之为“市民社会”（Civil Society）、“非政府组织”（ＮＧＯ）、“非营利性组织”（ＮＰＯ）、“准政府组织”、“社会中介组织” 、“第三部门”8等的社会组织行使。国家权力向社会转移已经成为现代社会一种越来越强劲的趋势9。其二，人民通过多种途径和形式参与政府的行政管理，如通过座谈会、论证会、听证会或提交书面资料、书面意见，或通过书面或口头辩论等方式参与行政立法和行政政策的制定10；通过陈述、申辩、取得行政资讯和听证等形式参与实施各种具体行政行为，如行政给付、行政征收、行政许可、行政裁决、行政处罚等11。
由于行政权力的向社会转移和公民参与国家行政管理，行政主体已不再是国家行政机关一家了，在现代行政法制下，行政权实际由国家行政机关、社会和公民共同行使了，尽管国家行政机关仍是最重要的行政主体。就我国情况而言，自八十年代以来，公民参与国家行政管理和国家行政权力社会化一直通过多种形式、多种途径在发展和推进。其主要的形式和途径有下述诸种：
（一）通过法律、法规、规章授权非行政机关的组织行使国家行政职权
法律、法规、规章授权非国家行政机关的组织行使国家行政职权主要有下述几种情形：其一，国家在行政管理体制改革，特别是在政府机构改革过程中，撤销某些行政机关，使其不合理的管理职能消失，对于某些必要的管理职能，则通过法律、法规、规章授予有关行业协会或其他社会组织行使；其二，某些社会团体。如工会、妇联等，因与作为其成员的公民有着非常密切的联系，故国家将某些相关行政职能，如劳动保护、社会救济、物价监督、计生管理等，通过法律、法规、规章授予它们行使或授权它们协助国家行政机关行使；其三，某些事业组织的职能因与相应国家行政职能有较密切的联系，国家从方便管理的角度将相应行政职能授予这些组织行使；其四，村民委员会、居民委员会是广大公民的群众自治性组织，政府的许多行政管理职能通过它们的协作和配合方得以实现。法律（如《
村民委员会组织法》、《
城市居民委员会组织法》等）、法规、规章常常将某些行政管理职能直接授予它们行使或授权它们协助基层人民政府行使。12
