行政的“疆域”与行政法的功能-法搜-中国法律信息搜索网

　　平衡论学者关于行政法目的和功能的观点、主张是在既吸收管理论、控权论的合理内核，又批判二者的片面性的基础上提出来的。他们认为，“行政法既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用或违法行使。行政机关的权利和相对方的权力应保持总体平衡。”行政法对行政权力与公民权利关系的处理之所以应取此种平衡模式，是因为“行政权力直接或间接来源于公民权利。权力是权利的一种特殊形式。行政权一旦形成，便同公民权利结成一种既相互依存又相互对立的关系”。21我国著名行政法学者罗豪才认为，行政法是“调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称”。“行政法的调整对象主要有两方面：行政关系和监督行政关系。行政关系和监督行政关系经行政法调整后，形成行政法律关系和监督行政法律关系。两者互相联系，共同构建统一、和谐的行政法律秩序”。22实现此种体现行政权力与公民权利平衡的法律秩序即是行政法的基本目的和功能。
　　关于行政法目的和功能的实现手段，平衡论既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用，也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用，认为二者均具有片面性，前者忽视行政效率，不利于积极行政和维护国家社会公共利益；后者忽视相对方权利，不符合现代民主、法治发展的趋势。平衡论主张综合运用行政法的各种手段：既在必要的场合运用命令、强制手段，同时在大多数场合“尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩。在依法行政的前提下，行政机关应进一步变革传统的管理模式，积极推行行政指导，公民参与管理和行政管理社会化等措施，以协调与行政相对方的关系，维持两者的平衡”。23平衡论虽不赞成过分强调行政程序和司法审查的作用，但也主张对行政程序和司法审查予以充分的重视。“现代行政程序以民主和公正为宗旨，同时兼顾效率。了解程序、公开程序、取证程序、回避程序、听证程序、处理程序、告知程序等是其主要内容。行政程序的设立赋予了相对一方以了解权、要求回避权、辩论权、申请补救权等一系列重要的程序性权利。公民正是以这些程序上的权利，抗衡行政机关的执法权力，调和基于行政机关法律地位不对等造成的巨大反差，参与行政权的行使过程，从而使自己从单纯的行政行为的对象变成了可以通过行政程序制约行政行为的主体，从纯粹的被动者变成了一定条件下的主动者”。24司法审查“也是现代行政法的重心所在。立法虽然力图公平分派行政机关与相对一方的权利与义务，但却不能保证行政机关的执法活动完全符合法律。因此，为了纠正行政机关在执法阶段的违法行为，平衡执法阶段行政机关与相对一方因明显不对等的法律地位造成的巨大反差，保护相对一方的合法权益，行政诉讼（司法审查）制度遂为世界各国所普遍采用”。25
　　从平衡论的角度考察，行政法既有“管理”的功能，又有“控权”的功能。管理在于建立和维护秩序，实现行政的目标和任务；控权在于防止行政权的违法行使和滥用，保护行政相对人的合法权益。行政法的这两方面的功能都是不可忽视的，过分强调某一方面的功能而否定另一方面的功能都是有害的。但是从行政法的整体性质和内容考察，行政法的控权功能相对于管理功能是更主要和更基本的。不过，平衡论主张的控权是指积极的控权而不是纯消极的控权，即积极地促进和保障行政主体依法行使职权，防止其违法、越权、不作为和滥用权力，而不只是消极地限制政府权力和使政府尽量“少管事”。如果赋予控权功能以积极的涵义，它本身也就同时具有维护和保障管理，维护和保障依法行政的内容。
　　
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　　所谓“行政权”，从现代意义讲，即是指国家行政机关执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的权力。行政权从其权力内容考察，包括国防权、外交权、治安权、经济管理权、社会文化管理权等；从其权力形式考察，包括行政立法权（制定行政法规、规章等）、行政命令权（发布命令、禁令、制定计划、规划等），行政处理权（行政许可、征收、给付等），行政司法权（裁决部分行政、民事争议等）、行政监督权（行政检查、调查、审查、统计等）、行政强制权（限制人身自由、查封、扣押、冻结财产等）、行政处罚权（拘留、罚款、没收、吊扣证照等）、行政指导权（提出建议、劝告、警示、发布信息资料）等。