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因此，我们在探求“行政执法”的涵义时，一定要明确使用者是在什么场合使用这一概念。只有明确了使用者使用该概念的场合，我们才能比较准确地把握其所使用概念的内涵和外延。同样，我们自己在使用“行政执法”这一概念时，也应首先明确自己使用的场合，然后再决定自己在何种意义上使用这一概念，以不至于发生逻辑混乱。
本文多在第一种意义上使用“行政执法”，但有时也会在第二、三种意义上使用。各种场合具体使用赋予该概念的涵义，作者将在上下文中予以明确。
三、行政执法的改革：方式变革或机制转换？
自上世纪七十年代末以来，中国进入了改革的时代：经济改革、政治改革、行政改革，以及文化改革、教育改革、科技改革，等等。改革席卷了中国社会的各个领域，改革使中国社会发生了翻天覆地的变化。
什么是行政执法改革，行政执法改革与其他改革是什么关系，行政执法改革包括哪些内容，是管理方式、方法的变革，还是行政管理体制、行政执法机制的转换？从“管理型”、“人治型”行政到“执法型”“法治型”行政，这显然不只是一个单纯管理方式、方法变革的问题，尽管其中包含着管理方式、方法的变革，并且，管理方式、方法变革在整个行政执法改革中也占有重要地位。
中国在二十世纪末开始，二十一世纪仍方兴未艾的行政改革是涉及行政目标、行政体制、行政职能、行政作用方式、行政程序等的全方位的改革。在这种全方位的改革过程中，整个行政执法机制在逐步转换。
中国的改革是从经济领域开始的，经济体制改革孕育和催生了政治体制、行政体制和中国整个社会的改革。就行政体制来说，其与经济体制有着极为密切的关系：与计划经济体制相适应的必然是“管理型”、“人治型”行政，而与市场经济体制相适应的只能是“服务型”、“法治型”行政。
在计划经济体制下，行政的中心任务和目标是保证国家计划的实现。计划就是政治，计划就是法律，行政必须以计划为出发点和归宿。根据这种计划逻辑，人的权利、自由和幸福只是第二位，是从属性的。因为计划是党和人民政府制定的，党和人民政府天然代表了人民的最根本利益，人民无疑应该相信党和人民政府，相信、服从、执行党和人民政府制定的计划。行政的中心任务自然应是领导和组织人民在各个领域，各个部门、各个单位实现国家计划，如企业实现生产计划，学校实现教学计划，科研机构实现教学计划。至于这些计划是否科学，是否符合客观规律，是否能产生预期的经济和社会效益，是否能增进人民的福祉，行政是无须过问的，行政也没有法律责任采取相应形式、途径、程序（如论证会、听证会等）保证相对人对计划的参与，以保证计划的民主性和科学性。总之，行政就是一层一层、一级一级地贯彻和执行上级指示，一层一层、一级一级地贯彻和执行上级的计划。
在计划经济体制下，行政的范围几乎是无边无际的，政府几乎无所不管，一切企业、事业组织、社会团体和公民个人的一切活动、一切行为几乎都直接或间接地被置于政府和单位（单位实质是“小政府”）的管辖之下。政府管企业的人、财、物、产、供、销；管学校、医院、研究所的吃、喝、拉、撒、睡；管公民个人穿什么衣服（如不准穿喇叭裤），留什么发型（如不准烫发），恋爱谈什么对象（如干预党员和积极分子青年与“四类分子”子女谈恋爱），等等。政府和单位如同一个传统家庭的家长，个人的一切他都要过问，都要干预。小平同志曾经说，在那种体制下，各级领导机关“管了很多不该管、管不好、管不了的事”16，政府无所不能、无所不管，结果导致整个社会失去活力，经济停滞，政府失灵。
在计划经济体制下，行政主体与行政相对人的一般关系是命令－服从的关系，行政更多地具有管理、命令、强制的色彩，而较少有服务、指导、合作的理念融入其中。政府通常直接向企业、事业组织、社会团体，乃至公民个人发号施令。个人附属于单位，单位附属于政府。政府不仅通过计划对国家实行宏观管理，而且通过各种红头文件、命令、指示对单位实行微观管理，单位对个人实行直接控制。这种管理体制对于保障和维护“秩序”也许是有效的（那时很少需要现时这种狭义的“行政执法”来维持秩序），但是那种“秩序”是以牺牲人的个性、权利、自由，抑制人的主动性、积极性、创造性，从而窒息社会的活力，扼制经济发展的潜力，阻碍生产力的发展为代价的。
很显然，计划经济体制下形成的，且适应计划经济体制的上述行政管理机制不可能适应市场经济。要建立和发展市场经济体制，就必须改革和转换整个行政管理机制，即不仅要改革行政管理的方式、方法，而且要改革行政管理的体制，转换行政管理的职能，乃至改变行政对社会、经济、文化作用的目标、范围和方式。
首先，市场经济体制要求政企分开，企业对自己的生产、经营必须享有自主权，政府不能直接干预企业的人、财、物、产、供、销。为此，行政必须变以直接管理为主为间接管理为主，尽可能以宏观调控代替微观干预。政府更多地需要运用法律手段，而不是运用红头文件、行政命令对相对人发号施令。市场经济体制下的行政管理方式具有以下特征：其一，以法律规定行政主体和行政相对人各自的权利义务，使二者的关系由纯行政上的命令－服从关系转化为法律上的权利义务关系；其二，既然双方权利义务是法定的，行政主体对相对人的管理就应当依法进行，依法行政、依法执法是市场经济体制对行政的必然要求；其三，行政相对人有权通过多种途径和形式参与行政管理，行政主体实施任何涉及行政相对人权益的行政行为，都必须事前通知相对人，听取相对人的意见，除非法律、法规有相反的规定；其四，行政执法要遵循正当法律程序，即公开、公正、公平的程序。行政主体实施行政执法，事前要向相对人公开相应执法行为的标准、条件和其他有关资讯，执法过程中要遵循回避、不单方接触、平等对待（如通过招标、投票、拍卖等实施有关行政执法行为）和信赖保护、比例原则等要求；其五，为行政相对人提供有效的救济途径，任何行政执法行为，无论事前设定了多么严格的程序要求，仍难免发生这样那样的偏差和瑕疵，给行政相对人的权益造成这样那样的损害。因此，法律为相对人提供各种有效的救济途径（如行政申诉、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等）是必要的。市场经济体制下的行政管理与计划经济体制下的行政管理的区别不仅在于法律是否为行政主体实施行政执法行为设定了事前、事中的严格的正当法律程序，而且，还在于法律是否为权益受到行政主体行政行为侵犯的行政相对人提供了有效的救济途径。
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