公益诉讼制度初论
刘加良
【摘要】公益诉讼制度的缺失使诸多侵害国家、社会和不特定多数人利益的违法行为得不到有效制裁，这在一定程度上已经影响了法治建设的推进。笔者在本文中对公益诉讼制度的概念、分类、国外状况和特征予以简要考察，对内国公益诉论讼制度的历史与现状及其原因予以反思，对内国公益诉讼制度健全的必要性予以考量，进而从明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力、明确谁许对行政立法以外的抽象行政行为提起公益诉讼和明确赋予自然人、法人和其他组织的公益案件起诉三个方面提出了立法建议。
【关键词】公益诉讼 检察机关提起的公益诉讼 抽象行政行为 扩大起诉权
【全文】
随着我国社会主义市场经济的发展，民事、经济关系渐趋复杂化，国民维权意识的增强，各种意料不到的纠纷层出不穷，并往往牵涉到整个国家、社会以及不特定多数人的利益，相关案例报道时常见诸报端，如河南的“火车站如厕收费案”、陕西的“百万手机用户告省府案”等，但是由于相关法律制度的缺失，这些纠纷时常得不到合理解决。
笔者认为，在推进依法治国、建设社会主义法治国家，促进社会的文明与进步的今天，须设立完整的公益诉讼制度，以制裁和惩罚侵害国家和社会利益的违法行为，使法律成为名副其实的保护公民法权益的最后屏障。
一、公益诉讼制度的一般分析
何谓公益诉讼制度？通常认为，公益诉讼制度是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵害国家和社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院代表国家行使裁判权以确认违法行为和追究法者法律责任的行为规范总称。公益诉讼是相对私益诉讼而言，私益诉讼主要是保护个人和组织自身合法利益的诉讼，而公益诉讼则主要是保护国家利益和社会公共利益的诉讼。
依据不同的标准可以对公益诉讼进行不同的分类，根据违法行为违反的具体法律部门的不同，可分为经济公益诉讼、民事公益诉讼、劳动公益诉讼和刑事公益诉讼等（本文将着重论述刑事公益诉讼以外的公益诉讼）；根据提起公益诉讼的组织和个人的性质和地位的区别，公益诉讼可分为广义和狭义两种，狭义的公益诉讼是指代表国家行使诉权的检察机关，以国家的名义提起的诉讼，广义的公益诉讼既包括前者，又包括自然人、法人或其他组织代表国家以国家的名义提起的诉讼。
通常认为，公益诉讼制度起源于罗马法。但检察机关提起公益诉讼的制度，最早始于大陆法系的法国，根据1806年法国《
民事诉讼法》的规定，检察官可以介入“关于国之安宁之诉讼、关于官府之诉讼；关于属于官之地邑并公舍之诉讼；关于因贫人不公遒遗之诉讼”等民事案件。1976年法国制订了新《
民事诉讼法》，对检察机关提起公益诉讼作了进一步明确的规定。法国的这些立法后来纷纷为大陆法系的日本、德国等国效仿。但起初其他组织或自然人发现国家利益或公共利益可能或正在受到非法侵害的事实存在时则无权直接向法院提起诉讼，后来随着社会发展，在这方面的限制才逐渐放开。英美法系国家较大陆法系国家来说，公益诉讼制度产生较晚，但发展迅速。时至今日，很多国家都设立了公益诉讼制度，但相对而言，美国的公益诉讼制度则是更为健全的。1863年，美国制订了《反欺骗政府法》，该法在1986年经修改后又规定任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。美国国会1890年通过了《谢尔曼法》和1914年的《克莱顿法》标志着公益诉讼制度在美国的成熟。它们规定对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起民事诉讼，要求法院追究违法者的法律责任，此外，任何人及其他组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。《克莱顿法》作为《谢尔曼法》的补充，在第四条和第十五条又增加规定了起诉主体。此外，19世纪末以来环境污染的事件明显上升，推动了美国的公益诉讼在
环境保护法方面形成了一套非常完备的制度，自然人提起公益诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查，其中《清洁
水法》就是其中重要的法律之一。与实体法相对应，《美国区法院民事诉讼法规》第十七条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起”。至此美国的诉讼法涵盖了公益诉讼，为公益诉讼提供了有力地程序保障。
