但是，现实的情况是，国有股往往分为不同的层级，如中央国有，地方国有。其中地方国有，又分为省级国有，市级国有，县级国有。在财政“分灶吃饭”的体制下，这些不同层级的国有股，其权益到底是分别归不同层级的政府，还是只归中央政府？如果是前者，由于保障基金的缺口存在结构性矛盾，即不同地区社保基金的缺口额是不大相同的。如果是后者，“分灶吃饭”的体制矛盾又如何解决？
在合理划分中央政府和地方政府对国有股权的产权关系之前，将地方国有上市公司国有股权划拨给全国统一社会保障基金，会不会侵犯地方产权？
首先，从法律关系角度来讲，国有股权属于国有资产，国有资产统一归国家所有，地方政府不是国有资产的所有人，因此国有股划拨不存在侵犯地方政府产权问题。
其次，为了减少阻力，地方产权应予尊重，由地方国企转给全国社会保障基金的股权资产，应得到充分的、等价的补偿，即由财政部发行的社会保障基金债券或特种“中央债券”给地方进行补偿，地方有关部门可将这些国债投向债券市场或由财政部有计划地分期清偿，其目的是：保护地方国有资产的产权，价值量得到充分补偿，但不允许地方涉足全国社会保障基金，不允许这笔基金再搞成什么“两级所有”或“三级所有”。既然是全国社会保障基金，只能由全国社会保障机构（法人）来统一持有和营运。这好像在市场经济体制下，“宏观调控”权只能由中央一级来行使，决不能搞什么“分级调控”；否则，势必造成混乱局面。同样，我国统一的社会主义市场经济体系，迫切要求建立一个全国统一的社会保障制度，而全国统一的社会保障基金则是这个社会保障制度的经济支柱。《
全国社会保障基金投资管理暂行办法》第
三十二条对此已经做了明确规定，即划入社保基金的股权资产纳入社保基金统一核算，按照国家有关规定进行管理。这一问题在法律上已经是明确了的。
三、股权资产运营模式的法律比较
社保基金接受划拨的国有股权之后，一个首要的问题就是如何运营管理这部分资产的问题。从国外的经验和我国的现实情况看，社保基金的市场化运作都是一种必然选择。《暂行办法》第十一条条明确，全国社会保障基金理事会的主要职责之一是，选择并委托国内外专业性投资管理机构对社保基金进行运作，以实现保值增值。通过信托投资公司、基金管理公司等专业理财机构管理和运用社保基金，能为实现其保值增值目的提供可靠的制度保障。同时，也可以考虑由社保理事会设立股权管理部，自行持有运营该部分国有股权。
（一）间接运营模式
1、委托模式
（1）委托专业性投资管理机构运营划拨国有股权。
社保基金在过渡期的基本管理方式就是“委托管理”，这也是《
全国社会保障基金投资管理暂行办法》所要求的，《暂行办法》第二十五条第二款规定：“理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。”第六条也明确规定社保理事会的其中主要的职责之一就在于：选择并委托社保基金投资管理人、托管人对社保基金资产进行投资运作和托管；对投资运作和托管情况进行检查。因此，可以说目前阶段的法律要求社保理事会只能通过委托管理的方式运营划拨的国有股权。实际上，社保理事会也基本上是在采用委托模式运营社保基金的货币资产和股权资产。
委托模式的基本运作即是：在市场上通过招标等形式，选择资产经营者（即投资公司或投资银行），然后将总资本分成若干部分，与被选中的投资公司签订资本经营、管理合同，合同内容包括限期将一定部分的风险资产“变现”。在合同期内，社保基金主要履行委托人职能，对合同执行情况进行监督。
在这一过程中，充分发挥市场竞争的作用是非常重要的。首先要在选择资产经营者即投资公司的过程要透明、公开，通过招标形式使投资公司之间形成竞争。其次，或许更重要的是，应在社保基金与投资公司的合约中规定“退出机制”，即如果投资公司在一定时期内没有达到所规定的财务目标（包括变现目标），则社保基金可以从与该投资公司的合约关系中退出，另选其他效益更好的投资公司。
（2）成立专门的受托管理、经营和处置国有资产的机构，委托该资产经营机构运营划拨的国有股权。
除了利用现有的资产管理机构运营划拨国有股权外，为了更好地经营社保基金的股权资产，尤其是不流通的国有股权资产，可以考虑成立专门的受托管理、经营和处置国有资产的机构，然后由社保理事会委托该资产经营机构运营划拨的国有股权。该机构可以由证券公司、信托投资公司和资产管理公司发起设立，受托运营打包的国有股股权资产；其目的在于有计划地将受托的国有股股权变现，以弥补社保基金缺口或者提高社保基金资产的流动性；这样的机构可以成立多家，采用市场化的运作方法，以引入竞争机制。
这种方式在类型上仍然是委托模式的一种，在法律关系上仍然是委托关系，所不同的是，受委托的机构是为了更好地运营社保基金的国有股权资产量身打造的，有很强的针对性，可以根据社保基金和社保理事会的需要进行划拨国有股权的运营。因此不失为一种更优的委托管理方式。
2、信托模式
《
信托法》和《
信托投资公司管理办法》的实施，为划拨国有股权的经营和管理，实现效益的最大化找到了突破口。特别是国有股权信托是运营国有股权的一个理想的方式：社保理事会作为委托人将国有股以信托财产的形式交付给受托人----信托投资公司，由受托人进行处分，收益人仍然全国社会保障基金（即采取自益信托的形式），信托投资公司可以持股运营，也可以向各类投资者以协议转让或公开出售的形式进行变现。
