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行政执法中的法律适用与法律解释——行政的羁束性与裁量性

  适应客观情势原则包含两层意思:一是在进行法律解释时要考虑可能产生的后果,使法律最大限度地为促进人的幸福生活服务,而不应当不顾客观实际,把法律解释变成一种纯学术活动。因此,法律解释不仅仅是一种逻辑推理,也要进行政治判断,作出政治决定。所以,法律解释家不仅仅是一个法律家,还应当是一个政治家。比如,我国国籍法规定,不承认中国公民具有双重国籍。但香港许多居民都持有外国护照,香港回归后如果非要让这些人在选择中国国籍放弃外国护照和继续持有外国护照放弃中国国籍之间作出选择,则很不利于保持香港的繁荣稳定。为了避免出现这种情况,1996年5月全国人大常委会《关于<中华人民共和国国籍法>在香港特别行政区实施的几个问题的解释》,对国籍法作了变通,使国籍法能够适应香港的客观实际。又如,对香港基本法第二十四条第二款第(三)项规定的理解,应当考虑会给香港社会造成什么样的影响,在法律规定允许的范围通过解释尽量减低对香港社会的不利影响。
  二是在进行法律解释时应当关注社会的发展变化。法律需要相对稳定,只有相对稳定才能有权威,才能被了解、遵守和执行。但客观情况是不断发展变化的,法律必须适应不断发展变化的客观情况才能具有生命力,才有存在的合法性。为了适应客观情况的发展变化,通常是采用修改法律的形式,但如果客观情况没有发生大的变化,而仍在法律规定所能包容的范围内,则可以不修改法律,而采用法律解释的办法来解决。
  (4)弥补立法缺陷原则
  立法应当明确、严谨、周详、协调,不能含义不清或有漏洞,更不能相互矛盾、相互冲突。但这只是一种良好的愿望和理想,是立法者努力追求的目标,而实际上谁也不能保证每一部法律都是完美无缺的。因为法律是人制定的,而人是有缺陷的。由有缺陷的人制定的法律岂有毫无缺陷之理?特别是在民主社会,立法是各种不同意见相互妥协的产物,波斯纳称之为是一种“交易”,各种不同的主张、偏好都同时反映在法律条文之中,出现漏洞、矛盾、冲突等缺陷就更是在所难免。
  常见的立法缺陷主要有:一是各同位阶法律规范之间或者不同位阶的法律规范之间不协调,甚至对同一问题的规定相互矛盾、相互冲突。这是最严重的一种缺陷。二是立法不周详,出现漏洞或者溢出。漏洞是指没有将可能出现的情况全面考虑进去,没有将情况相同的问题都纳入同一法律调整。溢出是指将不应当包括的内容包括进去。三是含义不清,用词不准确,词不达意。四是语法、用字或者标点错误。
  法律解释不应当只是被动地接受立法者的指示,而应当积极地深入到立法之中去探寻什么是立法者真正想表达的意思,一旦发现立法存在着某种缺陷,应当通过一定的解释方法予以弥补,使之变得更加明确、严谨、周详、协调,更加符合立法原意。比如,香港基本法第二十四条第二款第(三)项没有指明港人所生子女必须是在其出生时其父或其母已经是香港永久性居民,就立法技术而言,确有不够明确的地方,应当通过解释弥补这一缺陷,而不应当利用这一不足使之背离立法原意。
  (5)便宜归于个人原则
  前述四个原则可以说是我国法律解释应当共同遵循的原则,但便宜归于个人原则则是行政法乃至公法解释应当遵循的一项特有原则。在民法解释中,当一项利益难以确定归属时,应当平衡考虑双方的利益,然后根据最先取得、实际占有等原则来确定归属。但在行政法乃至公法解释中,如果一项利益不能确定应当归属个人或者国家或者公共团体时,虽然也要平衡考虑个人利益与国家利益、公共利益,但一般来讲,应当首先归于个人,除非有足够的相反证据证明应当归于国家或者公共团体。因为个人是国家、公共团体之本,国家利益、公共团体利益归根结底来自于个人。没有个人就没有国家和公共团体。
  便宜归于个人,具体包括以下几项内容:一是凡没有明确规定属于国家、公共团体的权力和利益,应当解释为属于个人的权利和利益。二是凡没有禁止个人从事的行为和禁止获得的利益,应当解释为个人可以从事的行为和可以获得的利益。三是凡既可以解释为属于国家、公共团体的权力和利益,又可以解释为属于个人的权利和利益,应当解释为属于个人的权利和利益。
  4、法律解释方法
  法律解释的目的是探寻立法原意或者法律应有之义。法律解释方法就是获得立法原意或者法律应有之义的途径和方式,包括如何发现立法原意的方法和如何表述立法原意的方法两个方面,有的通称为法律解释规则。
  (1)发现立法原意的方法
  如何发现立法原意或者法律应有之义呢?总结我国法律解释实践,笔者认为主要有以下几种:
  ①文义解释。即从法律条文的字面含义进行解释。通俗易懂,是我国立法的重要原则。因此,法律解释首先必须从字面最通常的含义上进行解释。只有在从字面的通常含义上理解会导致荒谬、或者导致法律之间冲突、或者无法解决现实中遇到的问题等情况时,才能采用其他方法进行解释。
  文义解释不能脱离一定的语言环境,有些词句应当按照日常生活中的通常含义理解,有些词句则应当按照在法律中甚至某一专门法律中的特殊含义理解,有些则应当按照某一专业的特殊含义理解。比如,关于“司法机关”一词,在我国日常生活中往往包括审判机关、检察机关、公安机关,但法律中的司法机关则不包括公安机关,除非该法律作出专门界定。
  ②系统解释。即从法律体系、历史背景等进行综合考察,以探寻立法原意。法律体系考察,是指通过对某一法律在整个法律体系中的位阶、其他法律对同一事项或相关事项的规定、不同法律制定的先后时间、同一法律中不同条款的适用顺序等问题的考察,来探寻立法原意的一种解释方法。历史背景考察,是指通过对法律制定时的社会背景、法律修改过程等问题的考察,来探寻立法原意的一种解释方法。比如,1996年3月《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:“经国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚,但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。”但在我国,除公安机关外,国家安全机关也可以作出限制人身自由的措施,因此,1997年7月法制工作委员会运用系统解释的方法对这一规定作出解释:“国家安全法二十六条、第二十七条、第二十八条规定了国家安全机关对违法当事人可以处以十五日以下的行政拘留。据此,国家安全机关自然可以依照国家安全法的规定依法行使行政拘留的职权。”
  ③目的解释。即根据制定该法律的目的进行解释。目的解释方法由来已久、源远流长。早在两千多年前亚里士多德就曾说过:“法律训练(教导)执法者根据法意解释并应用一切条例,对于法律所没有周详的地方,让他们遵从法律的原来精神,公正地加以处理和裁决。” 而当今美国著名法理学家波斯纳也说:法官必须努力“将自己放在制定这一成文法的、并要求对其立法加以解释的立法者的位置上。他们不能只研究平意;他们必须努力懂得立法者所想解决的问题。”
  由于我国法制建设起步时间比较短,法律还不尽完备,已经制定的法律也不尽完善,加上正处于改革开放之中,社会发展变化非常快,在这种情况下,法律解释如果过于拘泥法律条文的字面含义,往往很难准确把握立法原意。只有从立法目的进行考察,才能发现立法的真正含义之所在。任何一部法律都是为一定目的而制定的。我国几乎每部法律都在第一条开宗明义规定制定该法律的目的,这是打开该部各个法律条文含义的钥匙。当文义解释、系统解释无法解开锁在法律条文中的立法原意时,直接从立法目的进行解释,是最便捷、最有效的方法。比如,对法律所作变通的解释,就是根据立法目的所作的解释。但由于目的解释过于自由,已经十分接近立法,因此,必须受到十分严格的限制,只有确实在文义解释和系统解释无法确定立法原意,或者会导致荒谬的结论,或者会阻碍社会的发展,或者无法适应客观情势等情况时,才能采用目的解释。
  除以上3种解释方法外,我国的法律解释有时也采用比较法解释、社会学解释等方法,但使用最经常的是以上三种方法。
  (2)表述立法原意的方法
  立法原意确定后,如何进行表述?在我国通常有以下几种:
  ①限定。即对法律条文有关词句的含义作出限制,使其比字面通常理解的含义更窄。由于语言具有多义性和流变性,有时立法所使用的词句可能会比立法者所要表达的含义更宽,需要加以限定,或者由于情况的变化,需要对立法者所表达出来的字面含义加以限定,以便更准确地体现立法原意。
  ②扩充。即对法律条文有关词句的含义作出扩展,使其比字面通常理解的含义更宽泛、更丰富。由于语言所能表达的含义的有限性,可能出现立法所使用的词句不能完全涵盖其所要表达的意思,或者加上随着时间的流逝,社会的发展,原来立法所使用的词句已经不能涵盖新出现的情况,在这种情况,通过对法律词句的含义作适当扩展,使之更加准确体现立法原意,更适应发展变化的新情况,是法律解释常用的一种方法。
  ③矫正。即对法律条文中使用不当的词句或者其他立法错误予以纠正。法是人制定的,人是会出错的。通过法律解释纠正立法错误,使之更加合法立法原意,既是法律解释的一种重要方法,也是法律解释的一项重要功能。
  ④偏转。即对法律条文的含义作适当的扭转,使其适当偏离最初的含义,以适应目前所要处理的问题。这一表述方法适用于立法解释中的变通解释,其他解释不需要也不适用这一方法。如果我们将法律条文比作一条纸带,把这条纸带两头粘在一起形成一个圈,把圈内视为是法律条文所提供的含义,一般人都会认为,圈外则不是法律条文的含义。如果要使圈外的内容也能包括进来,就得修改法律条文,也就是将纸带所围成的圈剪开,再接上一段,然后再重新粘上。这种思维就是将纸带两头直接粘在一起,因此,圈内圈外是泾渭分明的。但如果我们将纸带扭转180度之后再将两头粘上,结果会怎么样呢?我们会发现,圈内圈外原来是相通的,是相互缠绕在一起的,进出圈内圈外并不一定非要剪断纸带不可。当然,进入圈内的应当是纸圈周围的内容,远离纸圈的内容则无法进入。但要准确界定离开纸圈多大距离属无法进入圈内的内容,则是很困难的,需要靠解释者的智慧作出判断。


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